人民法院案件执行难问题，已经引起党中央的高度重视。2007年12月，中央政法委在中央连续几年发文号召解决前提下，又下发了《关于完善执行工作机制加强和改进执行工作的意见》（政法【2007】37号文件）。笔者在党和国家新一代领导集体高度重视解决法院案件执行难的背景下，以一个多年在基层法院从事执行工作者的视野，仅对影响法院执行工作的内因及解决对策进行再探讨，期望能对开创法院执行工作新局面，尽点微薄之力。

　　一、存在问题：

　　（一）对执行工作的认知程度不尽人意。

　　近年来，人民法院执行工作遇到了前所未有的困难，对此，相关部门也制定了一系列解决措施，但就法院自身来讲，法院如何从内部解决制约执行工作因素来治理执行难方面，做得还远远不够，局限于“说得多，做的少”，甚至于上级法院的规定、要求，一些下级法院置之不理，另搞一套。

　　具体表现：

　　1、在干部管理和使用上，往往不给予足够重视。

　　2、在业务培训方面，中、基层法院执行人员的业务知识面临更新，急需“充电”。由于案多人少，很少有时间学习业务，上级法院对近几年来颁布涉及执行方面的法律和司法解释等，都没有系统组织过培训，已经难以适应执行工作的需要。

　　3、在各项考核方面，也未充分考虑执行工作的特殊性，创新科学的考核方法，习惯于老套路，以“印象票”等方式，来决定干部的前途。这样的考核方法，既不能反映出干部的优劣，也影响干群关系和执行员的工作积极性。

　　4、在涉及相关执行政策方面，未争取到位。如最高法院在2000年2月、5月，分别出台了关于“对异地执行案件实行委托执行的规定”，但并没有针对地方保护主义问题采取相应对策，造成这部分案件执行难。其实，1999年中央11号文件就提出了省一级高院“三统一”执行工作的要求，但历尽十年，却没有争取到配套政策，使“三统一”的规定变成一纸空文。

　　5、在执行装备的配备上重视不够。有很多法院未能真正对执行机构实行倾斜，往往考虑平衡本院各庭室关系的多，考虑执行工作实际需要的少，这方面，基层法院比较突出。

　　笔者认为，执行工作具有主动性、强制性，流动性大、对抗性强，极易与被执行人及相关人员发生冲突等特点。由其特殊性决定，有必要为执行机构配备必要的交通工具，通讯、影像设备和警械用具，以保证有效的履行职责，而各审判庭并不具备这些特点。

　　（二）执行工作管理不善

　　1、对执行员身份定位不科学。由于执行工作由法院负责，长期以来，在领导和社会公众的眼中，法官和执行员都被认为是“文官”，因此，国家在制定《法官法》时也将执行员等同于法官。但这种理念与现行装备同执行员代表国家依法履行职责，强制被执行人履行义务，维护国家法律尊严的活动极不协调。同时，“文官式”的执行活动，很难使被执行人感受到人民法院依法强制执行的威慑力，知情的群众也未必受到很好的法治教育，相反会产生强制执行也不过如此的想法，从而丧失对法院执行工作的信心，动摇对国家强制力的信任。

　　2、对执行权的分配不合理。笔者感觉，相关决策部门对如何管理好执行工作，缺乏科学性，存在“头疼医头，脚疼医脚”的问题。例如在执行权分配上，上级法院针对全国法院执行系统干部在“评估、拍卖”上出现问题较多，就决定将“执行实施权”中的“评估、拍卖权”分割开来，拿到司法辅助部门——技术处。特别是基层法院的“评估、拍卖”工作又上管一级，直接由所在地区中院技术处行使，导致法理不通。

　　笔者认为：无论从法律规定还是从执法主体来看，对被执行人的财产依法进行评估和拍卖是法律赋予各级人民法院执行机构的职权，是执行工作中的一个环节；另外，从廉洁执法角度看，这部分权力拿到司法辅助部门行使，也未必为良策，因为司法辅助部门执法的廉洁性同样需要加强和监督。

　　3、对执行案件统一管理要求的落实不尽人意。在案件管理方面，一些法院执行案件的分散管理，各自为政也是一个亟待解决的问题。如有一些法院，民二庭、行政庭、法警队、基层法庭都在搞执行案件，且隶属于不同的分管副院长。因此，上级法院在执行工作方面的规定、要求，很难贯彻落实到位。

　　二、解决对策

　　1、用科学发展观统领执行体制改革，尽快建立符合司法规律的执行体制。一是将执行机构设置在法院；二是根据执行权的性质和中央针对法院执行难“三个文件”的要求，对执行机构实现省一级高院对所在辖区中、基层法院执行工作的统一领导、统一管理、统一协调，即“三统一”管理模式，以保证人民法院独立行使执行权。

　　2、将对外委托评估、拍卖工作，统一归位到执行局；将基层法院委托、评估拍卖工作归位，由执行局综合监督科（处）统一管理、统一对外委托。这样既可避免上级法院司法辅助部门委托基层法院案件，法理不通的弊端，还能达到方便快捷处理案件的目的。

　　3、执行机构独立。在我国，执行机构是法院的一个内设部门，虽然目前审执已经分立，但毕竟是同一法院庭、室之间的独立，负责审判工作的领导很可能是分管执行工作的领导，存在诸多弊端。另外，由审判机关的一个内设机构作为执行主体，规格不高。因此，在改革执行体制时，可以考虑按司法区域设立执行局，该执行局隶属省级高院垂直管理，独立行使执行权。另外，考虑到执行工作的行政属性以及着装和武器配备的需要，建议执行人员“司法警察化”，执行机构的名称也可改为“司法警察局”，可专司执行工作，也可以把原来法警队的职责扩大进来，这样，既优化了法院的人员配置，也解决了执行人员的着装和武器配备无法可依的难题，又突出了强制执行工作的本质属性。

　　4、实行执行分权。根据分权制衡理论，将执行措施实施权中的财产的调查权和财产控制权与执行财产的“评估、拍卖”等处分权和执行财产的保管、兑付等管理权分离，案件执行科（处）专司财产调查权和对执行财产采取控制性措施；案件综合监督科（处）负责被执行财产的管理权、处分权，由此在执行机构内部形成由案件执行科（处）、综合监督科（处）分别行使执行措施实施权、监督权的各司其职，相互制约、相互监督的权力制衡体系。将执行裁判权从执行机构中分离出去，由原审法院设立执行异议裁判庭负责。

　　5、执行人员独立。首先要明确执行局长的法律地位和职权。执行体制的改革，带来执行局的成立和局长的升格。但执行局长和科（处）长的任命却是由党委来进行的，从这个意义上来讲，是党内干部，在法律上还是“庭长”，执行科（处）长在法律上也是“庭长”，由此导致执行局长职权不清。其次是执行人员独立。执行人员所从事的唯一工作是执行已经生效的法律文书。因此，在职级、福利待遇上，都应给予明确的规定，以减少人为因素对执行人员的影响。第三，创新考核方法，保证执行人员依法办案。在学校、医院，谁有资格当教授？教授和医生委员会委员会的意见，最权威、很管用；那么，在法院呢？笔者认为，吉林省高级人民法院4月16日成立的法官评议委员会值得借鉴。据了解，在法官晋级时，由专业法官组成的评议委员会依据有关规章制度和考核数据定向评议其最近三年所做出的裁决和执行的案件，为党组讨论任用干部提供肯定的或否定的直接依据。

　　6、加强对执行人员的业务培训。要加大对执行人员政治、业务知识培训和考核的力度；要加强司法礼仪的研究和培训力度，因为即使是强制执行，必要的司法素养还是必不可少的，正如交通警察在纠正违章时，要对司机敬礼一样。　

　　7、加大对《强制执行法》的研讨力度，推进执行立法；建议修改《人民法院组织法》，尽快制定《人民法院执行员条例》，明确执行员的法律地位和职责范围，为执行人员配备必要的警戒用具如枪支等。