委托执行本是一项很好的司法制度，为什么在司法实践中一直不能取得较好的法律效果与社会效果呢？为此，不少执行法官纷纷撰文，将执行不能的原因都归结为委托执行制度不够好。诚然，委托执行制度在某些具体规定方面还需要进一步加以完善，但我们不能否认其制度设计的优越与超前性。我们是否应该反思一下，对于现行的委托执行制度，我们的执行法院、执行人员是否能够严格按照法定程序去执行？应该反思一下我们的执行行为是否规范？

　　通过对本院2007年执行的23件受托案件的调研后，笔者认为，执行难既有法律因素、社会因素、更有人为因素。法律因素和社会因素不是法院自身所能解决的，但某些人为因素应该可以通过提高执行人员的政治素质和业务素质，并加以行为规范是可以克服的。笔者从委托执行工作规范化管理的角度，谈一点体会，就教于各位同仁。

　　一、委托法院不能片面理解委托执行制度。

　　委托执行工作之所以存在不尽人意的地方，首先是一些委托法院未正确理解委托执行制度的立法精神。委托执行是指受理案件的执行法院对于被执行人或被执行的财产在外地的案件，委托当地人民法院代为执行。在委托执行关系中，人民法院之间是一种司法协助关系，双方法院必须按照法定条件执行。事实上，个别执行人员出于某种原因，或将案件“甩包袱”，或为了庇护被执行人，或为了本院的经济利益，或为了提高执结率等等，而将一些本应由自己执行的案件委托给外地法院执行。特别是国务院《诉讼费交纳办法》在2007年4月1日施行以后，因法院不得向申请执行人收取执行费，各地执行案件数激增。全国绝大多数中、基层法院都是靠收取诉讼费用作为财政收入的补贴方式。因而，一些本应依法中止或终结执行的案件，由于当事人不需要付出执行成本，所以要求法院执行的“缠执”现象也频频发生，无理上访屡见不鲜。对于这类案件，受案法院为了“甩包袱”，减轻自身工作或经济负担，往往将其委托给受托法院。这种行为不仅不符合委托执行的立法精神，还助长了个别执行人员的不正之风。从主观上不难看出其存在有法不依、执法不严的倾向，缺乏现代司法理念和为民服务的宗旨意识，也反映出地方或部门保护主义的根深蒂固。其次是有些执行人员未正确理解委托执行的法律规范，分不清什么案件能委托，什么案件不能委托；分不清什么案件立案后只能中止执行，什么案件立案后只能终结执行；分不清委托法院与受托法院的权力和职责。

　　通过调研本院的受托案件，发现本院以往受托执行的案件年均在5件左右，而2007年度的受托案件达到了23件，其中符合委托执行条件的仅只有7件，已执行终结的4件。其余的委托执行案件依法应当由委托法院办理执行中止或执行终结的，委托法院收到本院的建议中止或终结函后，仅有5个委托法院作出了裁定，其余18个委托法院都没有作出裁定，使本院的执行管理工作陷于执行不能、结案不能的两难境地。

　　二、委托法院不能严格执行委托执行的条件。

　　《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十条作为委托执行的法律规范，对委托执行作了原则性规定，有两种情形可以委托：即被执行人在外地的，或者被执行人财产在外地的。从立法本意不难理解，执行案件纷呈复杂，应视案情是否有利于执行来决定案件的委托，而不是必须委托，否则偏离了立法精神。

　　为了规范人民法院的执行行为，最高人民法院在1992年制定的《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第259~265条中，对人民法院办理委托执行作了规定。在1993年制定了《关于人民法院相互办理委托事宜的规定》，但该规定基本上没有突破适用民事诉讼法意见的框架。随着经济建设进一步的改革开放，地方保护主义的干扰，委托执行和协助执行制度得不到根本落实。为此，最高人民法院在1997年组织了一次全国性的跨省委托执行案件集中清理活动，并在1998年制定了《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》，其中第111~123条的规定是对委托执行制度进行的又一次重大改革，重新划分了委托法院与受托法院的权力与职责,扩大了委托法院的执行权限，减少了委托法院与受托法院的公函往来，加速了案件的执行。为贯彻中央11号文件，2000年再次作出了《关于加强和改进委托执行工作的若干规定》，明确了委托执行是方向，协助执行是基础的原则。应该说，法院执行工作的法律规范是一次比一次明确，一次比一次严谨。

　　我们通过对受托的案件进行分析后不难发现，一些委托法院没有严格按照法定条件执行，而是单方面适用某一条件委托执行。从现行法律和司法解释的规定来看，委托执行案件时，应该同时具备如下几个条件：

　　（一）被执行人或被执行财产属受理执行法院辖区以外的，或者属专门法院管辖的；如果被执行人住所地或被执行财产所在地在受理的辖区内，或者被执行人有部分财产在异地，受案法院不能全案委托执行。

　　实践中存在这样几种错误认识和做法：

　　一是仅凭被执行人身份证的地址确认其为“外地人”。殊不知，许多被执行人虽然持有外地身份证，却早已因各类原因迁出了原籍，或者说改变了经常居住地。本院受理的这23件委托案，有12个被执行人早已迁出原籍、或户籍虽然在原籍，但一直在外经商、或逃避债务移居外地，原籍连住房都没有。如何确认其经常居住地或财产所在地，是一个非常值得实践部门注意和研究的现实问题。

　　二是受案法院或申请执行人并不能提供被执行人在“原籍”有可供执行的财产线索。有些案件的被执行人及其财产并不一定在原籍，如被执行人在涉案地因刑事附带民事案（如伤害案、交通肇事案等），本来就被受案法院判处刑罚，并在当地服刑，受案法院在没有查明被执行人在原籍有可供执行的财产的情况下，仍然委托给受托法院执行。从理论上讲，受托法院执行此类案件，反过来需要到委托法院所在地的监狱向被执行人送达执行通知书、查报财产通知书等，事实上，这是法律所不允许的。本院受托执行的就有4件这类案件，被执行人在本地并无财产，且在外地服刑，委托法院对于本院的中止或终结建议函不理不睬，造成这类案件的申请执行人无理缠执，案件又不能报结，使受托法院的案件管理处于十分被动的局面。

　　三是被执行人的主要财产并不在受托法院所在地，而全案件给受托法院。如果被执行人的财产有多处，应该由受案法院执行。其主要财产不足以清偿债务的，在执行中可以部分委托财产所在地法院执行，而不能全案委托某一财产所在地法院执行。

　　（二）本地法院已经受理。

　　需要委托执行的案件，必须是由本地法院先行立案受理，在立案后一个月内办妥委托执行手续。超过此期限委托的，应当经对方法院同意。如果案件不符合执行立案条件的，未经审查就委托执行，就容易造成委托执行错误。即使在立案一个月后，受案法院在执行不能的情况下再委托执行，受托法院有权可以不予执行。实践中，有些法院并未向受托法院提供立案依据，以至于对受托法院的中止或终结建议函不作答复，也不制作民事裁定，这种违反规定的执行乱行为，一方面损害了当事人的权益，另一方面也是对受托法院的不尊重，更是对法律的一种亵渎。

　　（三）本院执行确有困难。

　　委托执行的目的是为了便于案件的执行，提高执行效率，减轻执行成本和执行风险。如果当地法院有便利的执行条件就不应该委托其他法院执行，否则，便背离了委托执行的本来目的，失去了司法为民、建立和谐司法秩序及和谐社会的实际意义。

　　三、委托案件的规范化管理

　　既然委托执行是法院内部间的一项司法协助，那么双方法院都应该加强委托案件的管理。

　　（一）委托法院应加强对立案、执行实行综合管理

　　为了规范人民法院的司法行为，实行内部监督，确保司法公平正义，各级法院均实现了立、审、执分离的科学管理模式。但是，笔者认为，立、审、执分离不应该是各自独立的管理，而应该是相互监督下的有机统一的管理。有的法院做的比较好，如深圳中院为了协调好立、审、执关系，便于日后的执行，制定了《关于立案、审判工作配合执行工作的若干规定》，强化在立案中加强当事人的信息管理、在诉讼审理中审判法官要查明被告的真正住所地及财产所在地，这一做法值得借鉴和推广。

　　1、严格对委托案件的立案管理

　　实践中，各地法院对于执行案件的立案审查是由立案庭负责，还是由执行机构负责，不尽一致。事实上，大多数法院存在两种情况，一是立案庭进行初步审查后进行立案登记；二是执行机构在执行过程中再对执行依据进行实质性的审查。这种管理模式有利有弊，弊大于利。立案庭实际上只是对案件的流程进行宏观管理，对于执行依据是否符合受理执行的条件，往往不作实质性审查。还有少数法院对委托案件不进入立案信息管理系统，立案后就委托给受托法院，造成了委托案件的管理失控。这应该说是当前委托执行工作中最不规范的行为之一。因此，加强执行案件的立案管理，尤其是委托案件的立案管理，是防止执行乱的重要举措之一。

　　2、严格执行案件的流程管理

　　最高人民法院在《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第112条中规定，委托法院明知被执行人有下列情形的，应当及时依法中止或终结执行，不得委托当地法院执行：（1）无确切住所，长期下落不明，又无财产可供执行的；（2）有关法院已经受理以被执行人为债务人的破产案件或者已经宣告其破产的。

　　该法律规范是非常明确了不得委托执行的两类情形，但事实上，有些委托法院就是不按此规定执行，把本应该中止或终结的案件仍委托出去。这种做法，虽然“轻松”了自己，却“害苦”了其他法院，更“折磨”了申请执行人。这种不规范的执行行为，既损人，又不利己，应该坚决杜绝。否则，这种执行不规范的因素不消除，再好的法律都不可能得到执行。人民法院内部的“执行难”将不能从根本上加以解决，司法和谐将是一句空话。

最高人民法院在《关于加强和改进委托执行工作和若干规定》第2条中规定，有下列特殊情况的，可以不委托执行：（1）被执行人在不同辖区内有财产，且任何一个地方的财产不足以单独清偿债务的；（2）分布在不同法院辖区的多个被执行人对清偿债务责任的承担有一定关联的；（3）需要裁定变更或追加本辖区以外的被执行人的；（4）案件审理中已对当事人在外地的财产进行保全，异地执行更为方便的；（5）因其他特殊情况不便委托执行，经高级人民法院批准的。

　　该法律规范是对各地方法院跨地区案件执行方式的任意选择权的一种限制，目的是防止有些法院滥用委托执行权“甩包袱”。如果执行法院将不应该委托，或者可以不委托执行的案件仍坚持委托出去，是不负责任、不遵守法律的做法，是必须禁止的行为。

　　（二）受托法院的规范化管理不容忽视

　　受托法院在委托执行工作中主要存在如下不规范行为：一是有的法院对受托案件不纳入案件信息管理系统；二是消极执行；三是缺乏大局意思和协助精神，不按规定向委托法院反馈执行意见；四是在委托法院未作出中止或终结裁定的情况下，自行中止或终结。

之所以出现这些不规范的执行行为，主要原因有两点：一是有些执行人员政治素质不高，没有真正树立司法为民的宗旨，缺乏大局观念，地方和部门保护主义色彩严重。有的没有为民服务的意识，没有公平正义感。热衷于办关系案、人情案、金钱案。以权谋私，唯利是图，有好处的案件争着办，没有好处的案件拖着办、压着办、甚至于不办；二是有些执行人员业务素质不高，对法律规定不懂或一知半解、或故意屈解法律规定。

　　所以，受托法院一是要加强对委托案件的严格管理，及时纳入执行案件的信息管理系统，加强内部监督；二是严格执行纪律，充分发挥纪检、监察部门的监督作用，对不符合执行工作的人员，坚决清除出执行队伍；三是做好与委托法院的联系工作，及时将执行中的执行结果，如不能执行的原因、需要委托法院裁定变更的事项、当事人的执行异议、执行依据存在的错误、有充分证据证明的中止或终结情形、和解执行、执行完毕等各类法定情形函告委托法院；四是委托法院作出中止裁定，或者终结裁定，并送达双方当事人的，受托法院才能作执行结案处理。否则，受托法院不得自行裁定中止或终结，也不能以其他方式中止或终结案件的执行；五是委托法院为了“甩包袱”将不应当委托的案件甩给受托法院，受托法院在调取充分的证据后，应当及时将中止或终结的建议函告委托法院，委托法院在收到建议函后二个月内未作答复的，受托法院可以参照《关于加强和改进委托执行工作和若干规定》第11条第2款的规定将案件退回委托法院，并抄告其上级法院。六是建立和完善执行工作协调机制，充分利用立案、审判资源，为执行工作奠定较好的执行基础，使立、审、执形成有机的整体和合力。

　　四、结语

　　作为基层法院的执行实务工作者，我们非常期待最高人民法院能广泛听取实务界对委托执行制度的改革建议，尽快完善委托执行制度。同时，我们更期待各位执行人员在现行法律制度下，严格规范执行行为，牢固树立司法为民的服务宗旨，紧紧围绕“公正与效率”这一主题，切实解决人民法院内部的执行乱和执行难问题。

　　作者单位：湖北省仙桃市人民法院

参考资料：

1、黄金龙著：《关于人民法院执行工作若干问题的规定实用解析》，中国法制出版社，2000年1月北京第1版；

2、郑学林、宫鸣、俞灵雨主编：《基层人民法院法官培训教材实务卷（立案、审判监督、执行篇）》，人民法院出版社，2005年9月第1版；

3、唐德华主编：《执行法律及司法解释条文释义》，人民法院出版社，2006年7月第2版；4、万鄂湘、张军主编：《最新执行与司法程序法律文件解读（总第5期）》，人民法院出版社，2007年10月第1 版。