在我国，强制执行权由人民法院统一行使，执行机构是人民法院的一个组成部分，是专门负责执行的的专门部门。我国法律学术界，对司法裁决的强制执行权是否应当有人民法院来行使至今存在着争议。但是，对将执行程序的规定从民事诉讼法中分离成为独立的民事强制执行法，已基本趋于一致。非诉行政行为除了行政机关自己执行的以外，也由人民法院执行；仲裁文书的执行也由人民法院负责。由此看来，不论是否应当由法院来行使强制执行权或者强制执行权是否从民事诉讼法中分离出来，作为享有强制执行权，代表国家进行强制执行行为的机构——执行机构都是不能或缺的，对司法裁决或非诉行政行为的强制执行上，都应当有一个统一的执行机构来统一完成。执行机构的法律地位必须由法律予以明确。目前，执行机构统一设在法院，但是各地在对其称呼上还不尽一致；针对司法裁决与非诉行政行为，设立不同的执行机构执行，更是普遍存在。笔者试图单独从执行机构的名称、设立及享有的执行权方面来阐明自己的观点。

　　一、执行机构法律地位的现实状况

　　建国以来，我国对执行机构的设置，大致经历了从审执分立到审执合一再到审执分立三个阶段。从1954年第一届全国人民代表大会通过的《人民法院组织法》后确立执行机构。1957年以后，受法律虚无主义的影响，执行工作由审执分立改为审执分立。1979年重新颁布《人民法院组织法》、1982年通过并试行《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》以及1991年颁布《中华人民共和国民事诉讼法》，根据上述法律规定，我国各级人民法院逐步建立并完善了执行机构，由过去的审执合一又转变为审执分立。而执行机构的设立，多为采用法律授权的形式由各地方法院自己决定，对执行机构的具体名称都没有作出规定。如1991年4月9日颁布的《中华人民共和国民事诉讼法》第209条规定：“基层人民法院、中级人民法院根据需要，可以设立执行机构。执行机构的职责由最高人民法院规定。”1998年7月8日公布的《最高人民法院关于执行工作若干问题的规定（试行）》第一条规定：“人民法院根据需要，依据有关法律的规定，设立执行机构，专门负责执行工作。”多数人民法院的执行机构名称，由最初的执行组，演变为和其他审判庭相称的执行庭。随着“执行难”现象的突出和由此引起的社会关注，各级人民法院为解决这一问题，都进行了执行工作改革。各地也因此出现了一些新的分别行使不同执行权的一些执行机构。这些机构的名称也五花八门，如有的叫执行局，有的叫行政执行局、行政执行中队，金融执行室、交通执行室、计生执行室、城建执行室等等，各类执行机构办理的执行案件种类不同，一般从名字上就能分辨出来。这些执行新方法新措施的探索，有的虽然不成熟，有的虽然存在时间很短，但是，对解决“执行难”问题都作了有益的探索，对执行工作改革提供了宝贵的经验。2000年9月，最高人民法院在《关于改革人民法院执行机构有关问题的通知》中指出：“为了有利于最高人民法院对地方各级人民法院执行工作的监督、指导，各级人民法院建立的新的执行机构的名称可统称为执行局。各级人民法院筹建执行局要坚持从实际出发，既要积极推进执行机构改革，又要使之稳步发展。”这是最高人民法院目前对执行机构具体名称的唯一指导精神，按照这一精神，全国各级法院大多成立了执行局，但是，在执行局内部机构的设立的模式上仍是各有千秋。有的下设几个科，有的下设几个庭加一个综合科，有的下设几个组等等。

　　在对非诉行政行为的执行上，目前各级各地人民法院的做法还有不同。有的将这类案件归入执行局统一执行，有的由行政庭负责执行，有的另外设立专门的行政执行机构。1990年10月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”该条规定，只是将非诉执行案件的执行权赋予人民法院和行政机关自己。1999年11月发布的最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第93条规定：“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭，对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准许强制执行作出裁定；需要采取强制措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”该条规定将非诉行政行为案件的执行赋予了“负责强制执行非诉行政行为的机构”，并未确切指明为“执行机构”。这也是目前人民法院内部争论的问题之一。

　　二、执行机构法律地位不明的原因及危害

　　在对执行机构的设立及其内部部门的设置上，如此杂乱无章，若在改革之初尚能理解和接受。在法制不断进步的今天，如果没有统一规范的执行机构，各地仍然各行其是，势必会对全国的执行机构改革和效果产生影响。值得一提的是，最高人民法院的执行机构至今仍叫执行办公室。造成目前这种执行现状的局面，笔者认为是由相关法律规定含糊所致。

　　首先，关于“各级人民法院根据需要设立执行机构”的规定模糊。该规定的性质属于授权性规定，这就为各级法院设立执行机构、什么样的执行机构、多少执行机构留下了自由选择的空间。“根据需要”，在很多情况下体现的是法院领导的管理观念，不可避免的带有强烈的个人主义色彩。有些地方甚至带有极强烈地方行政干预司法的色彩。例如为行政机关设立的专门执行室等。

　　其次，关于“执行机构”的提法含糊。“执行机构”是一个模糊概念，没有诸如“刑事审判庭”、“民事审判庭”、“行政审判庭”等明确。这就为执行机构名称及内部部门的确立留下了自由选择的空间。有些地方根据执行依据的不同，分别设立管辖司法裁决案件的执行机构、管辖非诉具体行政行为案件的行政执行机构；内部部门的设置上，有些是两庭一科、有些都是科等。

　　这样做的危害一是为执行机构设立的随意性提供了操作平台，对各地人民法院之间的纵横交流以及管理协调产生不利影响；二是容易造成执行工作出多门、执行措施标准不统一的现象；三是容易造成执行资源和执行力量的分散，造成了某种程度的执行混乱的印象，进而引发社会和群众的不良评价；四是容易引起执行案件统计上的矛盾，不能正确的反映执行工作的实际状况；为地方行政权力干预执行工作提供空间，不利于克服地方保护和部门保护现象的发生。

　　三、执行机构的设立及权限划分

　　执行机构是一个国家依法享有强制执行权，代表国家行使强制执行行为的部门，因此，执行机构的法律地位应当由法律来明确规定，由法律来确定其合理的构架，使之最大限度地发挥其应有的功能和职权。现阶段，应在执行改革成果的基础上，由国家以立法的形式，确定在各级人民法院中设立相应的执行局及其内部机构。在立法确立以前，最高人民法院应当尽快制定出台相关的规定，并报中央有关部门批准，为今后国家出台相关法律做好准备。

　 （一）执行机构应当设立于人民法院内部。

　　笔者认为，强制执行权的双重属性，决定了执行权应当由人民法院行使，执行机构应当设立于人民法院。在我国，司法权相对独立于其他国家权力，司法权只能由相应的司法机关来行使。正是基于这样的认识，带有明显司法权属性的强制执行权只能由人民法院来行使，而不是由行政机关或成立专门的行政执行机关来行使。对于非诉行政行为的执行权来说，除了行政机关依法自己享有的执行权以外，进入司法强制执行的前提是司法权对具体行政行为的合法性审查。在具体的执行过程中，其司法权能的属性也是显而易见的。

　　（二）最高人民法院及地方各级人民法院执行机构应当定名为执行局。目前，制定强制执行法的呼声很高，执行机构的设立，应在当中明确予以规定。

　　在我国，曾经长期实行计划经济，当时的市场经济很不发达，商品流转过程中的纠纷很少，人民法院的执行工作量和复杂程度并不是很大。随着社会主义市场经济的逐步完善，各种民事经济纠纷不断涌现，进入执行程序的案件大量出现，“执行难”问题越来越引起社会的关注。依法治国思想的确立，使大量的行政管理方面的非诉行政行为的执行案件也大量出现。为了解决这些矛盾问题，各级人民法院做了大量的执行改革的有益探索。执行局的设立，正是这一成果的具体体现，已经被各级人民法院及社会的认可。

　　在各级人民法院执行局在设立上，应当树立全国执行一盘棋的思路，体现最高法院要求的“三统一”的原则，即省院执行局对辖区内的案件实行统一管理、统一指挥、统一协调。同时，在人事权、财务权上应当相应的有所调整，率先使执行局的管理上由过去的“块块管理”为纵向的垂直管理体制，在人财物的管理上割断与地方、部门的紧密联系，最大限度地排除地方和部门的权力介入，最大限度的发挥执行局的功能和职能作用。最高人民法院应当设执行总局，统一对全国的执行工作进行管理、监督、指导和协调；高级人民法院设执行局，负责本省执行工作的领导管理、指挥和协调工作；中级人民法院和基层人民法院设相应执行局，负责本辖区的案件管理和具体执行事项。中级人民法院执行局具体指挥监督管理基层人民法院的执行局的工作。在人事任免上，上级人民法院执行局建议本级人民法院提请本级人大任命下级执行局长和执行员。在财务管理上由省级人民法院执行局统一管理。

　　（三）各级人民法院执行局内部机构的设立模式上应当统一。

　　笔者认为，各级人民法院执行局的内部机构设置，亦应坚持借鉴这些年来执行工作改革的一些成熟经验，把握既遵循防止权力滥用、又提高执行效率的原则，依据强制执行权的属性及充分保障发挥其效能来进行科学设置。在防止权力滥用方面，要有有效的监督机制；在提高效率方面，要有完善的内部运行机制；在执行权的属性方面，要能充分体现其司法性和行政性的双重属性。

　　1，设立执行局综合科（处、厅）。

　　综合科主要发挥管理和监督职能。其一是负责日常的内部管理工作，如调查研究、法制宣传、情况综合、业务培训、司法统计、业务经费管理等工作；其二是负责对本级或下级执行局管理工作，如工作指导、对下考评、执行装备等工作；其三是上下级的协调工作，如办理指定管辖、提级执行、委托执行事项等工作；其四，负责对查封、扣押的财产等进行管理以及在执行处查封、扣押被执行财产后，主持对查封财产拍卖或者以物抵债，并将执行到的财产交付申请人等工作。

　　2，根据执行局级别，设立执行一、二、三庭等。

　　根据各庭的业务范围，可以借鉴民事庭刑事庭的做法，设立相应的执行庭。如设立执行一庭，负责执行工作的裁判性事务：决定执行程序的开始、续行、暂缓、中止和终结；对执行中需要特别许可和命令的发出许可或命令；对妨害执行行为决定采取强制措施；负责对执行阶段出现的各种涉及实体争议的问题进行审查、处理、裁判；对各种执行异议的审查裁决；对追加变更被执行主体的审查裁决；对执行担保、暂缓执行的裁决；对中止、终结执行和其他重大程序问题异议的审查裁决；对下级执行局的复议进行的裁决，对非诉行政行为是否准予强制执行进行裁决等。设立执行二庭，负责对司法裁判案件的执行实施事项：实施执行中的查封、扣押、冻结、划拨、拍卖、变卖和财产分配等；对被执行人财产状况进行调查、搜查；民事强制措施的建议和实施；被执行财产的处分；执行财物的过付等；设立执行三庭，负责非诉行政行为的执行实施事项。

　　总之，在党中央充分重视解决人民法院执行难问题的今天，以及立法部门已将民事诉讼法的修改提上日程，面对制定强制执行法的呼声日益强烈，执行工作改革也遇到了前所未有的机遇。建立高效的大执行格局的时机已经显现。应当借此东风，由国家立法来明确执行机构的法律地位，巩固这些年来执行改革的成功经验，确保“三个统一”到位，科学设置执行机构及其内部部门。

作者单位：河南宜阳县人民法院