关联行政的民商事纠纷是指在法院受理的民商事案件中涉及到行政行为对民事关系产生影响的纠纷。这种纠纷的处理往往要比一般民商事案件复杂得多，具体表现为存在实体上法律关系效力的认定和程序上救济途径的选择两大难题。目前在审判实践中对于这两大问题存在诸多分歧，有的简单认为凡是与行政行为有冲突的民事行为即为无效，并且认为凡是与行政行为相关联的民商事案件均须由行政先行处理；有的则认为不能一概而论，如此等等，造成了适法的不统一和执法的混乱，进而严重影响了对于这类案件的公正处理。为此，笔者拟根据审判实践经验并结合相关理论，对这类纠纷的正当处理作一初步探讨。

　　一、关联行政的民商事纠纷的一般表现

　　关联行政的民商事纠纷，顾名思义，主要发生在与行政行为有一定关系的民商事领域之中；而在那些本身与行政行为之间几无关联的民商事领域中，比如继承案件、日用商品买卖案件、票据案件、保险案件等，一般来说就不太可能有关联行政的纠纷发生。从审判实践中看，目前涉及关联行政的民商事纠纷案件主要发生在如下一些领域：婚姻纠纷案件（因为涉及婚姻登记的行政行为），道路交通、医疗和工伤事故纠纷案件（因为涉及交通、医疗和工伤事故责任认定的行政行为），劳动争议案件（因为涉及劳动争议仲裁的行政行为），房地产纠纷案件（因为涉及房地产权登记、地产权属和房屋拆迁争议裁决等行政行为），知识产权纠纷案件（因为涉及知识产权的授权注册、许可证使用登记、产权权属争议裁决的行政行为）；以及国有企业改制纠纷案件（因为涉及国资部门审批的行政行为），外商投资企业纠纷案件（因为涉及外资部门审批的行政行为），公司纠纷案件（因为涉及公司设立、变更和注销登记的行政行为），金融纠纷案件（因为涉及证券、期货、信托等经营许可的行政行为），等等。由此可见，关联行政的民商事纠纷案件主要发生在与国计民生密切相关的一些重要的民商事领域。

　　进一步分析，从以上所列各种关联行政的民商事纠纷中，我们还可以以不同类型的行政行为为标准，来划分出几种不同的行政关联民商事行为的具体情形。一是行政登记（注册）、审批（许可）等行为影响民事关系的法律效力，如房屋、专利、商标的注册登记关系房地产权和知识产权的是否取得；公司登记关系公司的是否成立；金融营业许可关系金融机构的能否从事特种经营，等等。二是事故责任认定等行为影响民事责任的确认，如道路交通、医疗和工伤事故责任认定等行为影响相应民事责任的划分和承担。三是行政裁决行为影响民商事纠纷的诉讼程序，如劳动争议、土地权属争议、房屋拆迁争议、商标专利权属争议的行政裁决优先，决定了相关争议的民事诉讼只能后置，等等。实际上，还有一种独特的行政关联行为影响民商事纠纷，那就是抽象行政行为影响民商事合同的履行，例如市政规划或者价格调整行为，导致房地产开发商延迟交付房屋等；只不过由于案件不涉及这类行政关联行为本身的公正性问题，因此不在本文的探讨之列。

　　下面再来看在关联行政的民商事纠纷中，各种行政关联行为对于具体民商事案件的处理究竟会带来哪些法律上的难题。

　　首先是对于这类纠纷中民商事行为效力和法律责任的认定问题。这里又可以进行两方面的分析：一方面，表现为难以确定这类纠纷中的民事行为是否有效。例如，未经审批、登记的外资企业是否具有法人资格？未取得证券营业许可的证券交易代理行为是否有效？未经注册登记的专利权转让是否成立？又如，未经审批的外商投资企业的股权变更行为是否有效？规避外商投资企业的审批、登记制度所取得的隐名股东权利是否得到保护，等等。另一方面，表现为难以确定这类纠纷中的民事责任的承担。例如，一方当事人能否以对方当事人规避行政法的外部行为（如以内资身份冒充外资身份出资）来推卸自己在内部的民事责任（如不按约交付公司的股息给对方），或者以内部违反行政法规的行为（如约定自己只是挂名而由他人实际出资）来对抗外部交易行为的民事责任（如承担出资不足的赔偿责任）？等等，这些问题都在困扰着当事人和审案的法官。

　　其次是对于这类纠纷案件的救济途径如何选择的问题。具体表现为，一方面应该怎样确定行政处理和民事诉讼的顺序，即是要先行政处理、再民事诉讼，还是先民事诉讼、再行政处理，抑或是可以行政处理和民事诉讼同时进行。不管采取哪一种措施，在行政和司法之间都可能会出现互相推诿、循环往复的弊端，从而损害当事人的权益。为此，有人提出要尽快建立所谓民事附带行政诉讼，或者行政附带民事诉讼制度的等等设想。 另一方面，即使在这类纠纷的民事诉讼之后，还是会出现行政行为的不作为的问题。例如，按照现行《公司登记管理条例》的有关做法，登记机关接受股权变更登记必须要有股东会的决议文件作为依据，否则不予办理；但是经过法院判决的股权确认或者转让结果，一般是不可能再形成股东会决议的，由此必然在司法与行政之间形成互不协调的僵局。而在审判实践中，恰恰是出于担心陷入这种困境的原因，许多法官轻易不敢作出变更或者确认股权的判决。

　　二、关联行政的民商事纠纷的性质和原因

　　如果我们深入上述关联行政的民商事纠纷的各种表象，就会不难发现这类纠纷的若干性质。具体而言，第一，这类纠纷问题并非通常所说的不同法律部门之间的责任聚合，即不是同时兼有民事责任、行政责任或者刑事责任之间的交叉问题，而是不同部门法律行为之间的相互影响的问题。当然，这里仅仅限于讨论行政行为与民事行为之间的相互影响问题，而且是仅仅限于讨论行政行为对于民事行为的影响问题。正因如此，所以这类问题常常被人称之为行政先决或者附属问题（其实，它既不一定是先决，更不是附属）。因此，笔者不同意把这类纠纷说成是行政与民事交叉、或者行政与民事附属的问题。实际上，只有在司法的范围之内才有不同的诉之间的交叉问题（如刑民交叉、刑行交叉、民事诉讼与行政诉讼交叉），而并不存在司法之外的诉讼与行政、诉讼与立法之间的交叉问题；后者只有相互之间的影响问题。

　　第二，这类纠纷的实质是公法对于私法的影响问题。在当今时代，虽然同时存在所谓“私法公法化”和“公法私法化”的两个趋势，但实际上都体现了公法对于私法的干预，并且由此带来一系列的新型问题。比如，在处理民商事纠纷案件时，公法对于私法的干预应该到何种程度？是否存在所谓“公法优于私法”的普遍原则？违反公法的行为是否一定就导致私法行为的无效？等等。虽然，现行合同法第52条规定到违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效，但是对于何谓强制性规定，强制性规定又可以作何种细分等等，无论在理论界还是实务部门都一直存在着大量的分歧。

　　第三，这类纠纷在形式上是行政权与司法权之间的程序性冲突问题。本来，行政权与司法权之间应该有严格的分工，但由于私法公法化的趋势，大量产生了关联行政的民商事纠纷，由此才导致行政权不断地涉足传统的司法领域。具体到这类纠纷的处理，也就存在着行政权与司法权冲突和协调问题。比如，究竟是司法权要让位于行政权，由其对这类纠纷进行先决；还是可以先由司法权独立处理，然后再由行政权予以配合？等等。

　　那么，究竟是什么原因导致了上述这种行政行为对于民事行为的影响、公法对于私法的影响以及行政权与司法权之间的程序性冲突等问题的产生呢？为了对于关联行政的民商事纠纷的来龙去脉有更深入的把握，我们还有必要对于这类纠纷产生的原因进行一番分析。

　　首先，近年来我国民商事纠纷案件的大幅增长是导致关联行政的民商事纠纷凸现的直接原因。在以往，由于行政权力过大，许多经济和社会领域全由行政行为就能调整，根本无需法院民事诉讼解决，因此致使民商事案件本身类型也相对单一，涉及关联行政的民商事纠纷数量也就不可能太多。随着市场经济的不断发展，各种经济社会活动日益趋于活跃，由此导致民商事纠纷也不断地向纵横拓展，其表现之一就是传统意义上的典型民商事案件（如婚姻家庭、日用品买卖以及损害赔偿纠纷等）所占的比例相对减少，重要性也相应减弱，而关联行政的民商事纠纷却不但在类型和数量上日益最多，而且案件的处理难度和重要性也随之显现出来。实际上，这种现象本身也是民商事法律和民事诉讼地位上升的一个表现。

　　其次，就是由于存在着民事诉讼与行政诉讼的分工不同。众所周知，我国当代的司法审判体制走过了从刑民不分，到刑、民、经分立，再到行政、民事分立这样一个审判部门不断细分的演化过程。显然，这种部门细分的趋势走的是法国等大陆法系国家那种严格区分公法与私法的、多种法院和诉讼程序并存的道路模式,　而与英美法系国家的那种没有公私法之分、只有单一法院和单一诉讼程序（即没有民事诉讼和行政诉讼之分）截然不同。我国虽然没有采取普通法院与行政法院分离的制度设计，但却存在民事诉讼与行政诉讼的分工，即两种诉讼分别由不同的审判庭依照不同的诉讼程序予以解决。这种审判部门不断细化的趋势虽然有利于案件审理的专业化，但同时却难免会产生各个部门之间的界限森严和彼此排斥的现象，从而使处理关联多个审判部门的案件时常常处于无所适从的尴尬境地。正因如此，在处理关联行政的民商事纠纷的民事诉讼中，就经常会遇到对行政行为的管辖权冲突问题。更有甚者，我国现行民事诉讼法对如何解决民事诉讼中的具体行政行为的合法性问题却未有涉及，从而给案件的处理平添了难度。

　　迄今为止，只有最高人民法院在一些司法解释中，对于民事诉讼中如何解决某些民事案件的行政关联问题进行了间接规定。例如，最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第49条中规定：“个人合伙或者个体工商户，虽经工商行政管理部门错误地登记为集体所有制企业，但实质为个人合伙或个体工商户的，应当按个人合伙或者个体工商户对待。”又如，最高人民法院发布的法复【1994】4号《关于企业开办的企业被撤销或者歇业后民事责任承担问题的批复》第二条规定：“人民法院在审理案件中，对虽然领取了《企业法人营业执照》，但实际上并不具备企业法人资格的企业，应当依据已经查明的事实，提请核准登记该企业法人的工商行政管理部门吊销其《企业法人营业执照》。工商行政管理部门不予吊销的，人民法院在审理案件中对该企业法人的法人资格可不予认定。”按上述规定，似乎表明在民事诉讼程序中可以越过工商行政管理部门登记这一具体行政行为，直接认定当事人的主体效力，而不是必须经过行政诉讼程序进行审查。

　　再次，产生这类纠纷的根本原因在于现代社会行政权的扩张、司法权对于行政权的退让，以及我国的一些特殊国情所致。自上个世纪以来，世界各国基于社会公共利益保护的需要，纷纷加强了对于市场经济的干预，传统的民商事行为日益受到行政行为的染指，并且集中地表现为经济法在民商法的基础上产生出来甚至日显重要。这就使得越来越多的民商事行为由传统单一的民商法调整转而由民商法和行政法共同调整了，由此也就自然产生了司法对于行政的退让，以及两种法律手段之间的冲突与协调问题。在我国，计划经济时代的社会治理几乎是政法不分、行政独大的模式，由此形成了强行政、弱司法的传统，这种传统虽然在法制建设日益进步的今天已经有不少的改观，但是其根本却依然如故。当然，时至今日，政法不分、行政独大的时代已经过去，公、私权分治的局面初步形成，并且已经深入人心（这对于我国来说实际上是一种司法对行政的进步）。因此，我们所面临的不仅仅是公法私法化的问题，而且同时还有私法公法化的问题。对于后者具体而言，一方面，我国行政权对于司法权的扩张表现为，除了大量的行政登记、许可行为外，行政权还进一步插手于技术性较强的道路交通、医疗和工伤事故的责任认定，以及公益性较大的劳动争议、土地权属争议、房屋拆迁争议、商标专利权属争议的行政裁决。另一方面，司法权对于行政权的退让则表现为，企业、金融纠纷案件经常由于行政政策和行为的影响而中止审理、延长诉讼时效，甚至还常常以司法解释的方式把具体的行政行为（如行政确认、惩罚行为）作为受理民商事案件、以及认定民事行为效力的前置条件来对待。

　　三、关联行政的民商事纠纷的解决方式

　　在对涉及关联行政的民商事纠纷案件的一般表现、法律性质和原因进行初步分析的基础上，本文的落脚点在于从理论与实务结合的角度构建解决这类纠纷的路径设想，从而为现实中这类纠纷案件的审理提供正当而有效的处理措施。

　　首先，我们需要明确解决这类纠纷案件的价值取向。现代司法精神的最高理念在于实现公正与效率的有机结合；为此，笔者认为在处理这类纠纷时首要把握的原则是，在明确司法和行政各自职能的基础上争取两者之间的分工合作，避免对立冲突；既要坚持司法享有最终裁决权、以司法制约行政的近代法治精神，又要维护行政行为的公定性和自主性。因此，笔者赞同一些论者的观点：民事诉讼能够解决民事纠纷中民事行为的公信力问题，而不能解决民事纠纷中行政行为的公定力问题，后者需要由行政行为自身来解决（包括进一步由行政诉讼来处理） 。但是，公定力最终也应该以公信力为本，即以保护民事权利为最终目的。这里的公信力相当于是实质正义，具有较强的公正性；而公定力则相当于是形式正义，具有较高的效率性。

　　其次，来分析如何处理这类纠纷中的民事行为效力和责任问题。笔者认为，第一，需要正确把握私法与公法之间的辩证关系。一般来说，私法要件决定了民事行为的法律效力，而公法要求则只能对外发生对抗效力。因此，不能够以只有外部对抗效力的公法条件来决定内部民事行为效力；当外部的对抗力缺失或者无效时，并不等于内部民事行为也无效，因为公法的外部性条件可以事后补办，而民事行为的合法性效力则需要由其自身内在的私法要件来决定；只要内部民事行为不违背公共利益，就应该尽量维护民事行为的稳定性和有效性。而且，只要当事人自己没有提出民事行为的外部性问题，法官一般就不应该主动干预这一问题。第二，需要区分不同行政行为对于民事行为的不同影响。具体而言：⑴对于注册登记行为来说，一般划分为设权性登记和证权性登记两种，前者如婚姻登记、房屋抵押登记、专利商标登记和公司设立登记等，后者则如房屋变更登记、股权变更登记等等。其中，只有设权性登记才能影响民事行为的效力问题，而证权性登记则只有外部的对抗效力。⑵对于审批许可行为来说，它虽然可以视为是民事主体（或者称为行政相对人）的一种义务性规范，也可以说是影响民事行为的一种前置性的强制规范，但是它并不是强制规范中的禁止性规范（另有义务性规范），更不是禁止性规范中的效力性规范（另有取缔性规范）。也就是说，法律并未规定凡是未经批准的民事行为就一律无效，而实际上审批手续往往是可以补办的。因此，这种未经批准的民事行为最多也只能算是效力待定的行为，完全可以相机处理。⑶对于违反行政法规的民事行为来说，一方当事人不能以对方当事人有违反行政法规的、规避公法的行为来推卸自己的民事责任，也不能以自己的内部行为违反行政法规来对抗外部与他人之间的民事行为效力，更不能以有行政行为的介入为由来抗辩对方当事人对自己的责任追究。

最后，需要分析如何解决关联行政的民商事纠纷的处理程序问题。笔者认为，在处理这类纠纷的程序问题时，第一要坚持民事纠纷的处理应以司法为中心的原则，因为只有这样才能够以权利制约权力，防止行政的过分越权，同时也能够避免司法与行政之间的相互推诿，保障当事人的讼权不受无谓的侵害，而能得到最终的救济；第二要区分不同的行政行为所关联的民商事纠纷类型，并且对其进行类型化的程序处理。

　　为此，⑴对于仅仅进行形式审查的行政登记、许可类的行政关联民商事纠纷而言，应该坚持民事诉讼优先和司法的最终裁决权原则，即由法院根据案情直接判决系争权利的归属和变更，并由当事人在判后去向行政机关补办相应的登记和许可手续，正如上文所引的司法解释中的做法。笔者不能同意那种要求当事人先去寻求行政登记和审批部门处理的说法，因为如果行政部门坚持不予受理，当事人还是需要以行政诉讼的方式求诸法院，这样一来，无疑平添了当事人的诉讼成本；而且更为关键的是，即便是行政部门受理了，仅凭其现有的审查力量和工作方法，大多数也只能作出形式审查，而难以作出具有公信力的最终处理，因为客观上行政部门缺乏司法那样的认证手段。⑵对于经过实质审查的行政确认、行政惩罚类的行政关联民商事纠纷而言，一般应该中止民事诉讼，要求当事人先行去寻求行政处理或者行政诉讼；待到行政作出新的处理行为之后，再来恢复民商事案件本身的诉讼。因为这种进行实质审查的行政行为既然是基于技术性和公益性原因，致使司法权向行政权的某种让渡，那么就应该由后者负责到底，而不应该随意由司法中途接盘回收，否则就会模糊司法与行政之间的权力界限，也会使司法权陷于被动的境地。⑶对于争议裁决类的行政关联民商事纠纷而言，由于行政裁决只是出于效率性原因而由行政部门对某些民商事纠纷进行快速处理，因此行政裁决往往没有赋予最终的效力；当事人一旦不服，完全可以以寻求最后的公平为目的而向拥有最终裁决权的法院重新提起诉讼。而审案法院在受理案件之后，也就可以撇开行政裁决而不顾，并基于独立审判的司法原则来对当事人之间的民商事纠纷进行重新处理，这无疑是一种司法本身固有的正当处理。

（作者单位：上海市高级人民法院）