执行工作是法院工作的难点，而涉府案件又是执行工作的难点。一些涉府案件得不到及时执行，不仅损害了当事人的合法权益，损害了法院的威信，而且损害了党和政府的形象，激化了社会矛盾，劣化了法制环境，阻碍了依法治国、创建平安地区和法治政府的进程。目前涉府案件的执行，仍然是困扰执行工作的重大难题。

　　一、涉府执行案件的类型和特点涉府执行案件归纳起来主要有以下几类：

　　1、政府新建学校、办公楼及其他公共设施拖欠工程款。拖欠标的一般都是数百万元和数十万元，且政府实际上无及时清偿的经济能力。

　　2、拖欠车辆修理费、招待费等日常支出费用。标的数万元到数十万元，有些是前任留下的债务，继任者不愿意清偿。

　　3、因清退民办教师、临时工等涉及的劳动争议。这些纠纷本来矛盾就比较尖锐，在执行过程中申请人经常去省、进京上访，甚至是集访。

　　4、为企业担保引起的债务纠纷。这些债务有的一笔就达数十万元，有的政府承担数笔担保债务，累计数额非常大，欠缺还债能力。

　　5、在计划经济转轨时期开办企业引起的联营、购销等合同纠纷。

　　6、因虚假出资、接收企业财产等原因承担的债务。

　　上述案件主要有三个特点：

　　1、政府作为被执行主体，具有比公民法人更强大的对抗能力，使执行工作处于被动。作为被执行人的政府机关既不同于一般企业法人，更不同于自然人。一方面它是行使公共权力、管理公共事务的行政机关，具有管理和调控经济运行的能力，另一方面它又是独立承担民事责任的民事主体，受到民事法律规范的调整，必须与其他市场主体一样遵守经济规律、承担市场风险。在市场经济体制尚不健全、政府职能未完全转变的时期，政府机关对抗法院执行的现象比较突出，这就决定了执行涉府案件的艰巨性与复杂性。

　　2、政府不履行法律义务，比公民法人具有更易受舆论关注，使法律威严面临挑战。涉及政府的案件，历来是人民群众关注的热点，不少人认为“法院政府是一家”，法院执行政府只是做做样子，搞点表面文章，不会依法办事，不愿得罪政府。人民法院在执行中能否严格依法办事，成了老百姓衡量人民法院司法权威和司法水平的主要标志，因此，执行工作和执行人员均要经受住严峻的挑战和考验，不能对政府法外施仁。

　　3、依法执行涉府案件，比执行公民法人案件具有更佳的效果，塑造法院和政府良好的法治形象。涉府案件久拖不决，或者执行不力，会误导人们的价值观念，败坏社会风气，危及社会稳定。通过依法执行，进一步贯彻落实法律面前人人平等的宪法原则，提高人民群众对“依法治国”方略的认识，树立人民法院公正司法的崇高威信。能够有效地化解政府和其他市场主体矛盾和纠纷，使政府行为得到规范，树立法治和诚信政府的良好形象，更好地维护社会稳定，促进经济发展。

　　二、涉府案件执行难的主要原因涉府案件执行难，执结率低的主要原因有：

　　1、法制观念淡薄。一些政府官员自觉守法意识不强，特权思想严重，视法律为儿戏，拒不配合执行，或消极对待执行，能拖则拖，能躲就躲，抵制执行的情绪特别严重。

　　2、地方保护主义。一些政府官员只顾眼前利益、局部利益，只关心自己任期内的现实利益，而不注重国家法制建设的大局，不注重维护党的形象，维护政府的信用。只要法院对其财产采取强制措施，他们便以执行会影响社会稳定、干扰政府正常工作秩序为由向上级党委、政府汇报，由上级领导出面打招呼、批条子，给法院施加压力，为执行工作设置人为障碍。

　　3、司法体制弊端。现行司法体制存在的薄弱环节，如法院设置地方化——“端人家的碗，服人家的管”，法院人、财、物均隶属于地方党委政府，自身挺不起腰杆公正司法，导致涉府案件久攻不下，久执不结。最高法院于2000年9月19日发出《关于改革人民法院执行机构有关问题的通知》，要求各高级法院在本辖区建立执行工作统一管理、统一领导的体制，以摆脱地方保护主义的干扰，但时至今日，执行工作仍然在地方和部门保护主义的重重壁垒下，举步维艰，难以突出重围。

　　4、党政体制重叠。现有体制下，虽然党委和政府职责有所区别，但是实际上党委书记行使政府一把手的权力，对政府而言党委书记又不是政府法定代表人，法院无法对其采取任何措施。即使有的政府官员自愿或迫于压力想履行法律义务，但是如果党委书记不同意，案件也无法顺利执行。所以，因党委书记原因，造成案件无法执行的不在少数。另外，政府首长都是人大代表，有的还是全国、省、市人大代表，虽然他们常常干扰司法，但如果对其人身采取强制措施，必须依法报经人大常委会批准后方可实施，在实践中，人大常委会因民事执行而批准法院对人大代表采取强制措施的了了无几。

　　5、政府规避法律。一些政府虽有履行能力，但却想方设法逃废债务；有的利用企业改制逃废债务；有的运用行政干预手段，搞假破产，真逃债；有的把车辆或挂靠上级党政部门或与其交换使用，甚至将公车假落私户，再由政府租用；有的搞财产虚假抵押；有的采取多头开户，将非专项资金存入专项资金户头；有的采取金蝉脱壳，甚至搞公款私存等等。

　　6、法律过于原则。我国民事诉讼法执行篇仅有30条，执行条款太原则，无法适应执行工作的需要，虽然近几年陆续出台一些执行司法解释，并未有效弥补法律空白，甚至有的还弱化了执行措施。由于法律、法规对拒不执行法院判决裁定罪的追究程序复杂，不能对拒不执行的被执行人形成有效地震慑和惩罚，客观上也助长了政府逃废债务，抗拒执行的歪风。1997年10月，刑法修订实施后，包括后来为加强执行工作所作的解释，仍然过于原则，实际操作起来困难重重，无法达到预期效果，我们希望全社会都在关注的《强制执行法》尽快出台，弥补执行工作立法上先天不足的问题。

　　7、政策限制频繁。我国计划经济向市场经济变革的过程中，经常发生大规模的企业脱钩、重组、改制、关闭、停业、兼并、清算、破产等一系列的经济活动，大量的物权与债权在流转中发生异常纷繁复杂的变化，国务院及部、委、最高法院或省高级法院常常出台政策，规定一批批案件不能执行或必须中止执行，这些独具中国特色的限制执行的政策，常常让人无所适从。

　　8、政府不堪重负。一些县区和乡镇政府背负巨额债务，甚至有的乡镇外欠债务几千万元，特别是农村“费改税”之后，县区尤其乡镇政府财政收入明显减少。而根据法律有关规定，政府的办公楼不能查封，财政专项基金不能冻结，可供执行的财产太少，执行能力非常薄弱。

　　9、法院底气不足。一是由于体制上的原因，法院不可避免地受到行政的制约。在执行涉府案件时，不仅执行人员，就连法院领导也有畏难情绪，不能依法大胆采取强制措施，不能有效公正司法。如果通过上级法院提级执行或上级法院指定其他地方法院执行，在一定程度上能解决法院设置的“地方化”难题，但是行政机关仍然会把怨气出在辖区的法院身上。二是由于执行力量不足、执行装备简陋及部分执行干警的业务素质、执法水平、执行作风等方面的欠缺，他们消极执行、拖延执行也是造成执结率低的因素。

　　三、涉府案件不能执结存在的危害政府机关不及时有效的履行生效法律文书，危害极大。

　　1、直接损害了党委政府和法院的形象。政府作为被执行人的案件长期执行不了，人民群众会认为法院袒护政府，搞“官官相护”，损害了权利人的利益，不符合贯彻“三个代表”重要思想的根本要求，党委政府和法院府在群众心目中的形象大大降低。

　　2、严重损害了法律的权威。政府应当自觉维护法律权威，推进依法治国进程，带头执行法律，执行生效法律文书。有些政府故意不履行生效法律文书确定的义务，就是对法制的一种破坏，对他人的权利的一种轻视，对人民利益的淡漠，必然损害法律的权威。

　　3、影响了建设法治和诚信政府的进程。作为人民政府如果连生效法律文书都不执行，说明其法制观念淡薄，政府信用度不高，为民服务和依法执政、民主执政的能力不强，影响了公民对该政府的信赖，并且对社会诚信和经济发展软环境建设造成直接的负面影响，容易使投资者缺乏安全感，对地方经济发展是极其不利的。

　　4、影响了社会稳定和人心安定。群众对某些政府不执行生效法律义务很不满意，造成当事人信访、缠访、越级上访的不断增多，诱发了许多不安定因素，直接影响到社会稳定大局。政府公然损害他人的合法权益，人民感到政府蛮横无理、以权压法，心中必然存在许多焦虑和不安。

　　四、涉府执行案件应处理好五个关系由于执行涉府案件具有干扰大、阻力大和政府履行能力弱等特点，在依法执行、文明执行、规范执行中应注重处理好五个关系：

　　1、处理好依法执行与党的领导、人大监督的关系。法院要把涉府案件的执行情况经常向当地党委、人大汇报，执行具体案件时，争取人大领导的支持与监督，主动邀请人大领导和有关人大代表随同监督。对执行政府案件中遇到的重大、疑难、复杂案件，以及抗拒、阻挠、干预执行案件的，及时报告党委、人大进行协调处理。

　　2、处理好依法执行与树立法治和诚信政府形象的关系。执行人员要强化大局意识和平等保护的观念，以执行促地方经济发展，为当地经济发展创造一个安全、诚信、公平竞争的法治环境。

　　3、处理好依法执行与政府支持的关系。对涉府执行案件，一定要与政府多沟通、多联系，努力争取政府的理解、谅解与支持，促使有履行能力的政府及时自愿履行义务，对一些只有部分履行能力的政府，要动员其做好当事人工作，让当事人理解政府难处，并同意政府先履行部分义务。对于没有履行能力的政府，要与当事人协商，制定长期履行协议。

　　4、处理好依法执行与维护政府机关正常运转的关系。在执行涉府案件时，注意工作方法，多做宣传、协商工作，通过严格认真细致的工作，使对方当事人对法院工作的理解和支持，做到既维护政府机关正常运转，又切实保护当事人利益。

　　5、处理好依法执行的法律效果与社会效果的关系。在执行中要始终把握正确的政治导向，树立法治观念、诚信观念，维护当事人合法权益的观念，注重执行艺术，实现法律效果与政治效果、社会效果的有机统一。

　　五、解决涉府案件“执行难”的对策1、完善制约机制，用制度约束政府履行义务。

　　党中央非常重视人民法院执行工作，并为解决“执行难”专门下发了[中发1999] 11号文件，人民政府是人民选举出来代表人民当家作主、依法治理国家的行政机关，理应带头依法办事，认真贯彻落实中央11号文件精神。然而，有的政府官员法治观念比较淡薄，只看当前和地方或部门利益，致人民法院生效的法律文书于不顾，企图逃避责任和义务。在这种情况下，人民法院应当建议中央和地方各级党委对此予以高度重视，并完善考核和监督机制，用制度约束政府履行义务。目前，中央和各级党委规定，对计划生育和社会治安综合治理不达标的政府实行年度工作“一票否决”制度，并追究相关领导的责任。建议对不履行法律文书确定的义务政府实行“一票否决制”，并追究政府相关领导的责任，情节严重的予以免职，直至依法追究其刑事责任。只有这样，才能从制约机制的层面约束政府有关官员，彻底转变抵制、抗拒执行的错误心理，重视政府法治工作。

　　2、完善执行体制，用外力排除政府有效干扰。

　　现在各地法院基本上均成立了执行局，这种由庭改局的体制，一方面把原来上下级法院执行机构的业务指导关系改变为领导关系，增强了领导的力度和效果，一方面把执行机构进行升格，使其更具有权威性。虽然，新的执行机构对解决“执行难”问题作了许多尝试，但其职能作用还没有得到充分发挥，没有达到成立机构时设定的目标。如在涉府案件执行上就没有取得根本性的突破。目前，涉府案件“执行难”仍然是困扰中级和基层法院的重大难题。因此而引起上访、缠访，围堵法院、政府大门，阻拦领导车辆，甚至发生跳楼、自焚事件，严重损害了党委、政府和人民法院的形象，扰乱了社会秩序。所以，对涉府案件的执行工作必须采取非常有力的措施，主要是改变目前涉府案件仍然由审理法院执行为主的做法，规定涉府案件一律上级法院提执或指定其他法院执行。这样使当地党委、政府的干扰失去力量。如本地法院执行某县政府机关标的达数十万元的案件，长达三年均无法执结，而此案在外地法院仅用三天的时间即执行完毕。如此好的执行效果令人振奋，但是，由于种种原因，目前，还存在上级法院不愿提执和其他法院不愿交叉执行的困难局面，必须引起上级法院的重视。

　　3、完善保障措施，用诚信维护政府法治形象。

　　针对有些政府履行义务能力薄弱的状况，目前，应当采取多种措施，切实保障政府义务的履行。一是建立政府履约基金。每年按照财政收入的一定比例提取履约保证金，存入履约财政专户，也可以鼓励公民、法人和其他组织（包括慈善机构）捐款注入履约财政专户。政府与政府之间履行保证金可以调剂使用，共同维护政府形象。二是允许政府间借款，明确下级政府向上级政府和其他政府借款归还债务，不属于违反财经纪律。三是允许政府可以向金融机构借贷。四是政府可以通过协商的办法，把政府债权转让给申请执行人用于抵债。五是政府可以用财物抵债的办法实现债权人的权利。六是政府可以向其官员借贷，筹集资金，归还债务。

　　4、完善法律法规，用完备法律制度保障执行。

　　及时总结执行工作经验教训，借鉴国外先进的执法理念和制度，整合和完善执行法律规则，尽快出台《中华人民共和国强制执行法》，对执行的体制、机制、程序、措施、权限、义务和责任追究等方面作出科学的规定，保障执行工作步入良性循环的轨道，进一步维护国家法律统一和尊严，维护当事人合法权益，维护政府良好的法治和诚信形象。

　　5、完善执行理念，用法治的文化营造政府执行环境。

　　树立“以强制手段为主，教育与强制执行并用”的执行理念，要及时地果断采取强制执行措施，把思想教育工作贯穿于强制执行之中，彻底改变“以说服教育为主，强制措施为辅”的工作理念。坚决纠正以往政府以维护稳定、促进经济发展、改善经济软环境、保护投资者权益为借口抵制执行工作的错误做法，对不履行义务的政府可以查封其“基建专户”，限制其重建、改建、装修办公大楼，改善办公设施；可以查封政府机关的豪华轿车，审查政府机关的财务帐目，查清资金流向，清理其“小金库”；可以审计政府机关开办的企业，冻结其投资收益和红利，堵住预算外资金流失的漏洞。要用法治的精神，公开公平公正地执行涉府案件，提高执行工作效率，以保护申请人合法权益为已任，激发强烈的事业心和责任感，义无反顾、勇往直前地强制政府履行法律义务。

　　6、完善舆论监督，用氛围激活政府守法为民。

　　要确保涉府案件得以顺利执行，必须强化监督，提高政府和全民法律意识，营造浓烈的舆论氛围。一是社会舆论监督。社会舆论监督包括新闻媒体的监督和人民群众的监督。加强与新闻媒体的沟通，加大宣传力度，开展经常性、多层面、全方位的宣传活动，在当地营造有利于涉府案件执行的良好社会氛围，使党政领导充分认识到依法执行涉府案件有利于维护政府形象，提高政府信用，维护经济秩序、维护社会稳定。对确有财产但拒不履行裁判的政府机关可以依法曝光，利用新闻媒体公布政府及首长姓名，并责令其限期履行。不仅增加对他们的社会舆论压力，而且让更多的人民群众举报被执行财产的线索，仍不履行的依法强制执行。二是党委政府监督。上级政府要注重监督下级政府履行法律义务。三是纪检监察监督。各级纪检监察机关要把反对地方和部门保护主义，维护国家法制的统一和尊严作为一项政治纪律列为纪检监察工作重点内容。四是自身监督。必须强化政府官员的法律意识、大局意识和执政为民意识，强化“三个代表”重要思想的学习和教育，使绝大多数政府官员认识到不履行裁判义务的危害，让多数官员呼吁政府首长自觉履行法律义务，以其主动积极的自身监督来促进法院的执行，更好地维护申请执行人的合法权益。

　　7、完善强制手段，用法治严处政府抗法官员。

　　目前，有些地方用限制高消费的办法，限制其公款吃喝、改建、装修办公设施、购买轿车等高消费活动，并设立有奖举报，督促其自觉履行义务，但用这种方法监管不力，难以奏效，政府仍然存在高消费现象。因此，对拒不履行义务的，还需适用更严厉的措施，尤其必要适时启动刑事程序，追究有关官员刑事责任。《中华人民共和国刑法》第313条对拒不执行判决、裁定罪作了明确规定，对政府机关直接责任人员完全可以适用，虽然至今对政府官员从未适用过，但是完全可以利用该法律规定震慑和追究有关官员，使拒不执行法律义务的政府机关越来越少，提高司法权威。2002年8月29日，九届全国人大常委会通过了《关于〈中华人民共和国刑法第313条〉的解释》，目的就是为了保证刑法第313条的正确适用，保障人民法院执行工作的顺利进行。

　　8、完善组织协调，用合力化解执行难题。

　　以“规范司法行为，提高司法能力，促进司法公正”为重点，切实加强执行队伍建设。在涉府案件的执行过程中，法院干警打交道的均是党政领导，学识、素质、能力较高，如果执行干警素质低的话，势必影响人民法院在党政领导心目中的形象。因此法院应不断加强执行队伍建设，大力提高干警业务水平，抽调业务骨干执行涉府案件。特别要强化作风建设，把思想工作贯穿涉府案件执行的始终，在强制执行的同时，多做说服疏导和协商工作，提高执行艺术。上级法院要加强对下级法院涉府案件执行工作的指导、协调、监督，充分发挥新的执行管理体制的优势，使涉府案件的执行形成区域合力。对干扰大、阻力大的涉府案件，省院、中院要提执；对其他涉府案件上级法院要积极运用集中执行、交叉执行和提级执行的有效手段予以执结，冲破地方和部门保护主义的干扰，使涉府案件执行工作迅速走出低谷，渐入佳境。

　　解决涉府案件执行难的问题，是一项综合性的社会工程，任重而道远。由于水平有限，本文只是谈一些肤浅的看法，不妥之处，在所难免，敬请提出宝贵意见。

　　作者单位：江苏省灌云县人民法院