法院的执行工作是一项涉及裁判文书所确定的权利和义务最终得到实现的重要工作，是一项实践性很强的工作，是实现社会公正的最后保障。由于执行程序的启动是因经裁判确定的义务人不能自觉按照裁判文书履行义务，而基于权利人的申请而开始的，故法律赋予这项工作以一定的强制力，以确保法律得到贯彻、权利人的权利得到实现，进而维护司法的公信力和法律的尊严。但长期以来，执行难一直困扰着法院的执行工作，影响着法律的正确、完整地实施，损害了法院公正、高效的司法形象。

　　造成执行难的原因是多方面的，它既有当事人方面的问题，也有社会执法环境的问题，同时也有法院内部执行机制本身的问题。法学理论界和司法实践者都对此进行了大量的研究、探索和改革尝试，试图打破“执行难”的僵局，但努力的效果都不尽如人意。就法院内部机制改革及运作方面作一番设想，试图从执行机构的设置上动手术，不失为解决执行难问题的一个有效的努力方向。

　　一、执行实施权警务化问题的提出

　　目前全国部分法院为切实解决“执行难”问题，克服执行工作中存在的种种问题，正积极探索执行机制改革，实施执行裁决、执行实施和执行异议三权的分离：由具有法官资格的人员实施裁决权，司法警察实施执行实施权，审监人员实施执行异议权。实行执行工作流程管理，三权之间相互制约，相互配合。从三项权力的性质看，裁决权和执行异议权可以合并，由专门的合议庭负责，对执行中出现的有关问题进行审查和处理。执行实施权由司法警察负责，在执行过程中实施强制执行措施。这种改革取得了许多积极的效果。

　　在国外，案外人、第三人对案件提出异议，都是由执行法院的民事审判庭通过受理当事人诉讼来解决的。而当前我国执行工作中，还有许多法院没有从保护当事人的权利角度出发，将执行工作中发生的执行异议问题从执行程序中分离出来加以解决。这种由执行人员来承担裁决职责的做法，显然不利于实现执行程序的公正，不利于实现债权人的合法权益。从执行案件的性质特点来看，为切实消除乱执行和执行腐败的现象，确实有必要在审判机构中建立一个审查处理执行过程中的异议的机构。因此理顺执行工作体制，切实加大执行工作力度，应加强对执行工作的管理和监督，在执行机构内部设置分权制约机制，将具有司法权特点的审查裁判职能交由审判业务庭或专门机构来行使，而将执行实施权交由司法警察机构来承担，以便充分发挥司法警察强制力和威慑力的作用，使执行工作警务化，走执行工作专业化的道路，从而真正实现“审执分立”。

　　二、法官承担执行工作存在的症结

　　目前在各级法院执行工作中，承担执行工作的主要力量是各级法院执行机构的法官，即执行法官。这部分人具备审判员或助理审判员职称，享有法官资格，与审判案件的法官没有本质区别。也就是说，我国现行的法官除了承担审判工作外，还承担着与其身份不相适应的执行工作。这是执行工作的主体错位，这种主体错位带来了许多弊端：

　　一是模糊了法官的职能。执行和审判是两种不同性质的工作，具有各自独立的特点和规律，工作的方法和风格也各不相同。首先，法官和执行员的角色是两个不尽相同的角色。在诉讼过程中，当事人身份平等，法官居中，充当裁判者，具有中立性；在执行过程中，当事人地位是不平等的，一方申请执行，另一方则是被执行人，法律首先要实现的是申请人的权益，执行员不是处于中立位置，而是充当裁判或调解结果的执行者，对被执行人具有强制性。因此法官承担执行工作，混淆了法官的职能。其次，审判和执行是两种不同的决策过程。审判工作是一种确权过程，用的是诉、控、辩的诉讼方式，确认是非和权属。而执行不是对当事人之间的纠纷进行裁判，而是实现已经确认的权利，是通过查封、扣押、冻结、处分被执行人的财产等手段，实现生效法律文书所确认的权利和义务。再次，审判工作中审判员施行强制力的方式比较抽象，而执行中的执行员施行强制力的方式则比较具体、明显，可以直接地剥夺被执行人的自由、处分其财产。

　　二是有悖于立法本意。人民法院组织法规定，“人民法院可以设立执行员”，对中级人民法院以上的内部组织机构设置，规定“根据需要可以设立其他审判庭”。显然法院组织法里就执行工作规定设立的是不一定要具备审判资格的“执行员”，就内部组织机构设置规定的是具有审判职能的“审判庭”，对“执行庭”并没有规定必须有此设置。民事诉讼法第二百零九条第三款规定：“基层人民法院、中级人民法院根据需要，可以设立执行机构”，《最高法院关于执行工作若干问题的规定》第一条规定“人民法院根据需要，依据有关法律规定，设立执行机构，专门负责执行工作”，这些都指明了就执行机构的设置而言，应当设立的并非是具有审判职责的“庭”。目前执行庭的组成人员中多数都具有审判职务，但就庭而言，它却并不具有审判职能。而执行庭的工作是一种行政性很强的工作，将具有行政性质的机构以“庭”建制，无疑有悖于立法本意，容易造成认识上的模糊和机构设置上的混乱。当然由大多数具有审判职称的法官来组成执行机构，显然也就有悖于立法本意了。

　　三是容易造成乱执行和执行乱的现象。法官从事执行工作，既行使执行中的裁决权，又行使执行实施权。裁决权的行使难免会倾向于执行实施的方便，往往带有相当大的武断性，且具有“暗箱”操作的特点。这样做实际剥夺了被执行人的诉权和抗辩权，执行人员以裁决的方式对原生效法律文书所确定的内容进行修补和变更，这既破坏了生效法律文书的确定性，又助长了执法的随意性。

　　三、执行实施权警务化可行性分析

　　执行是人民法院运用国家赋予的强制力，强制义务人履行生效的法律文书所确定的义务，从而使生效法律文书所确定的权利和义务得以实现的一项司法活动。执行的目的是维护法律的尊严和权威，保护当事人的权益得到实现。执行人员就是代表人民法院采取一切合法强制手段，具体行使强制执行权，使生效的法律文书得以实现的法院工作人员。司法警察是人民法院直接管理的武装性质的司法力量，在法院内部是司法行政建制，接受双重（所属法院和上级司法警察组织）领导。在人民法院中设立这样一支明显属于警察序列而又相对独立的武装力量，主要目的就是为了以强制力保障法律的效力在个案中得以实现。法院执行工作的强制性和非审判性决定了法警组织完全能够独立承担起这项工作，在执行中可以体现出更为独特的优势和能力。

　　1、执行实施权警务化的理论基础

　　目前执行工作中，执行人员既行使裁判权，又行使执行实施权，造成执行权力的高度集中，缺少必要的监督和制约，容易产生滥用权力的现象。而执行工作既具有司法权的属性，又具有行政权的属性，其基本属性是司法行政权。因此，应将执行权分解为裁判权和执行实施权。从运作实践的过程看，执行工作中的裁判权，如对于债务人异议之诉的裁判、对执行主体的变更和追加、决定对案件的中止和终结执行等属于在执行工作中需要作出裁定、决定的行为，具有确认权利的性质，是行使的裁判权，具有被动性、中立性和终局性。这是执行工作的辅助、制约部分，是非常态表现，应由法官行使。人民法院的司法警察、书记员、行政人员没有法官资格，不具有审判权，在执行工作中不得行使裁判权。而执行实施权是属司法行政行为，具有主动性、单向性和非终局性，是执行工作的主体和本质部分，是执行工作的常态表现，应由司法警察等行政人员行使，不宜由法官行使。《法官法》第二条明确规定：“法官是依法行使国家审判权的审判人员。”法官的职业特点是居中裁判，法官是公平、公正的象征。而行使执行实施权的行为是以已生效的法律文书为依据，依照法定程序运用国家强制力，强制被执行人履行生效法律文书所确定的义务，以实现已确定的债权人权利的行为。如对实施强制执行依据形式上的审查权、调查权和搜查权，决定实施强制措施的权力，对被执行财产的处分权等权力的实施，均属执行实施权，应由司法警察等行政人员行使，不宜由法官行使。否则影响法官居中公正、公平的形象。

　　2、执行实施权警务化的法律依据

　　司法警察参与执行工作，现有的法律法规有所涉及，但不完善。1982年颁布实施的《民事诉讼法》第63条规定“执行工作由执行员、书记员进行，重大执行措施应有司法警察参加。”1991年经过修改的《民事诉讼法》第209条将：“执行工作由执行员进行，重大执行措施应有司法警察参加”删除了。1997年经最高人民法院审判委员会第898次会议通过的《人民法院司法警察暂行条例》第7条在界定司法警察的职责时规定，“司法警察可以参与对判决、裁定的财产进行查封扣押、冻结或没收等活动。” 1998年经最高人民法院审判委员会第992次会议通过的《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第8条规定：“执行人员执行公务时，应向有关人员出示工作证和执行公务证，并按规定着装。必要时应由司法警察参加。”

　　以上这些规定是我国司法警察参与案件执行工作的基本法律依据。虽然现有的这些法律、法规不完善，但符合法律法规和宪法的基本原则和立法精神。同时我们应当看到，这些规定都是1998年以前出台的，执行中大量问题都是在近些年出现的，而且对执行工作改革的理论研究和具体实践主要是在1999年中共中央下发的11号文件《改革纲要》出台以后才蓬勃开展起来的。虽然法学理论界与司法实践部门作出了积极的探索，提出了很多改革思路，但都带有时代的局限性。因此，执行工作警务化改革在立法和实践中，都需要进一步地探讨和完善。

　　3、执行实施权警务化的现实条件

　　法警组织具备独立完成执行工作的能力。严格来讲，既然设立了执行庭，法院所有的生效的具有执行内容的法律文书，在执行条件成立的情况下均应由执行庭来执行，但实际情况是为了缓解执行案件数量不断增加、案件累积日趋严重的现实压力，一般法院的法警组织除了担负正常的值庭、押解人犯、配合执行、执行拘传、拘留和送达法律文书等任务外，还独立完成大量的案件执行工作。

　　事实证明，法警组织可以以自身优势搞好执行。所以执行庭没有必要继续存在下去，如果能以法警力量为主，将其他力量补充到法警组织中去，在法警组织内部进行合理分工协作，便可实现审执分开，避免法院部分法官既审判又执行、甚至自审自执的现象。将执行工作全部交给法警组织后，法警组织只对申请执行案件作程序要件审查，既便发现实体问题也只能退回原审判庭或提请审判监督庭审查后依法作出有关案件实体内容的裁决，然后再交由法警组织执行。

　　另外，在执行案件中，有些特殊条件下，客观要求执行人员能够佩备武器和警械，以武装队伍的形式出现，以减少抗法事件的发生。但这又与《中华人民共和国警察法》有关着装规定、《中华人民共和国枪支管理法》和《中华人民共和国警察使用警械和武器条例》关于配发、使用警械的规定相违背。如果执行工作中的执行实施权交给司法警察来实施，这个问题就自然解决了。事实证明，人民法院的司法警察队伍是一支党和人民可以信赖的队伍，完全有信心、有能力单独完成执行工作任务，广大司法警察直接执行的实践为执行工作定位于司法警察提供了可靠的事实依据。

　　4、执行实施权警务化实践经验

　　最高人民法院于1999年在全国开展了“执行年”活动，决心下大力气解决“执行难”问题。在这次活动中，广东省高级法院的司法警察积极参与执行。自那时起，广东高院法警先后参加了数十万人次的执行，发挥了司法警察队伍的优势，打了许多漂亮的硬仗，为解决“执行难”问题作出了巨大贡献。在全国其它各级法院的执行实践中，司法警察参与执行工作，都取得了令人满意的效果，打出了人民法院司法警察的士气，有力地维护了法律的公正和尊严。实践证明，司法警察参与执行工作是解决“执行难”问题的有效选择。

　　四、执行实施权警务化运作

　　执行实施权警务化，就是将执行工作承担者的身份由法官转变成司法警察，实行准军事化、武装性质的管理，接受双重领导。目前按最高院的要求，各级法院司法警察人员编制数占法院编制数的12%，但从执行工作的难度和目前积案数居高不下的实际看，这部分编制还满足不了当前的执行工作的需要。需要进行适当扩编，将人数扩大到占法院编制数的15%左右。

　　为解决当前人员偏少的状况，一是将现有的执行人员从法官序列中分离出来，转为司法警察，列入司法警察序列。二是从目前司法警察省总队、市支队、县区大队的设置机构中，分列出一部分，组成一个新的机构，作为执行机构的基础。机构名称可叫做执行警察局或执行警察支队、大队和分队。其余部分设作勤务警察局或勤务警察支队、大队、分队及司法警察办公室。勤务警察机构的主要职责是服务各项审判，如提押、看管、送达、强制措施、值庭等。执行警察机构的主要职责是执行各类案件，包括民事、行政、刑事、刑事附带民事以及非诉案件和其它法律文书的执行。

　　根据需要，在执行警察机构中可分别设立几个执行实施组和一个执行异议组，执行异议组由具有法官资格的人员组成，负责执行中的审查、裁定和监督。司法警察办公室负责警用装备和警衔管理、文秘、教育训练等工作。通过机构重新设置，法院人员便可根据人尽其才的原则，合理调配，适当分流。这样就可使法官队伍进一步精英化，执行队伍进一步专业化、武装化。

　　五、执行实施权警务化的积极意义

　　1、执行实施权警务化是实际意义上的审执分立。

　　目前的执行工作是由有法官身份的执行员承担的，而设立执行员的本意是在法院设立一项与法官职责不同的另类职务从事执行工作的。可在现实的司法实践中，执行员与法官是等同的。法官去执行，显然不是法官的职责，也不符合法律的规定，与法官的身份、形象更不相适应。而将执行员的身份变更为司法警察，这并不违反立法本意。法官立足于审判而不涉足执行，执行由司法警察来承担，这是从形式到实质上的审执分立。目前最高法院要求地方各级法院撤销执行庭改设执行局，明确上级执行机构领导指挥下级执行。这种做法的目的就是想建立执行工作行政管理模式，解决“审执分立”的问题，而执行工作警务化恰恰是对这项改革的进一步完善和深化。

　　2、执行实施权警务化有利于理顺职务矛盾。

　　现在执行局多数人员既是执行员，又是审判员，但这些审判员在执行局却无法从事审判工作，使这一职务成了虚设。由于审判员一职是经过人大任命的，而执行员的任命却无须经过这一程序，因而法院的工作人员，更倾向于被承认是审判员而对执行员却不大愿意提及，这种心理状态造成了部分人员思想不稳定，有的甚至不安心从事执行工作。这对法官精英化建设不利。而将执行工作并入法警组织后，这一矛盾便迎刃而解。这样做的好处是既可以提高法警积极进取的意识和做好执行工作的责任感，也使人大对法官的任命更具严肃性。

　　3、法警组织担负执行工作便于统筹协调。

　　法警组织是一支半军事化的武装力量，它既是法院组织结构的一部分，也是一支在法院系统内部从上至下能够形成统一整体的队伍，有较强的组织纪律性。它既接受所在法院的领导，也要服从上级司法警察组织的管理和调遣，这就使得法警组织在开展执行工作中能够具有更强的协调性，有利于打破地方保护主义，形成执行工作全省一盘棋、全国一盘棋的局面。案件的委托执行就可以以指令方式进行，各法警组织由上级法警组织在管辖范围内，指令被执行人或被执行财产所在地的司法警察组织执行。这样就无需各法院的执行人员天南地北地疲于奔命，既减少了费用开支，又从根本上解决了“三同”问题。另外，因为法警组织还具有一定的快速反应能力，因此对执行过程中产生的突发意外事件较为容易控制，在采取强制措施方面更加直接和快捷，对化解和遏制一些濒于激化的矛盾能起到立竿见影的效果。

　　4、执行实施权警务化改革符合国际惯例。

　　按照国际惯例，执行工作交由专司执行事务的执行官承担，根本不存在由法官直接执行的情况，执行官的身份多为警察，这是普遍事实。就我国而言，执行工作由司法警察承担，在国内也不会引起非议，因为在我国的司法实践中，许多案件的执行都是由司法警察独立承担完成的，并且取得了非常好的法律效果和社会效果。司法警察从事执行工作，当事人和全社会都普遍能够接受。

　　5、执行实施权警务化改革符合法院改革的原则。

　　人民法院改革的基本原则就是“精简、高效、廉洁”，执行员定位于司法警察正是体现了这一原则。近年来，“执行难”问题一直困扰着法院工作的正常运转，大量的积案使执行工作很难实现良性循环。在许多突击行动中，一般都要抽调大量的司法警察参与执行，司法警察成为稍有难度执行案件执行中的依赖。因此，法院机构改革要立足于尽可能地不重叠机构又精简高效地行使法院所承担的任务。执行员定位于司法警察既是执行工作的必然要求，也是这项改革原则 的必然要求。实践已经证明，执行工作警务化会使服务审判和强化执行相得益彰，将执行员定位于司法警察，在法院内机构设置上可以将执行机构与司法警察机构合二为一，使机构设置不重叠而执行工作效率却大大提高，真正体现精简高效的法院机构改革原则。

　　6、执行实施权警务化是对执行工作的强化。

　　人民法院的执行工作改革虽然努力了多年，但“执行难”的被动局面没有根本改变。被执行人难找、被执行财产难查、协助部门难求、该执行的财产难动、特殊的被执行人难碰、受干扰的案件难办、执行人员常受到人身威胁等等，“执行难”仍然是笼罩在人民法院或债权人头上的阴影。执行工作警务化就会在很大程度上克服这些问题。首先，传统的习惯认为司法警察是“武官”，执行官就应该是“武官”，就应该具有强制性，“武官”给人在心理上和外观上具有畏惧感。那些“欺软怕硬”的被执行人一见到警察就会在不同程度上打消抗拒执行的念头。司法警察身着威严的警服、驾驶着警车，佩带械具和枪支，威慑力无形中就在人们心中产生。自然就减少了暴力抗法事件的发生。其次，法律赋予司法警察有拘传、拘留等强制措施的实施权，由司法警察承担执行工作的实施，，既增强了执行工作的强制性和权威性，又能强化债务人履行债务的自觉性。

　　六、加强和完善司法警察队伍建设

　　当前执行实施权警务化，就司法警察队伍本身而言，还有许多与承担执行工作不相适应的地方：在司法警察的职能、地位的认识上还不够充分，人员编制上还很薄弱，管理上还不到位，队伍的整体素质还有待于进一步提高，执行工作警务化改革还需要进一步加强和完善。

　　1、加强司法警察对参与执行工作的认识。

首先，司法警察作为人民法院唯一一支武装力量，是体现国家法律强制力的重要保证。党中央多次发文要求各级法院在解决“执行难”问题上多下功夫，而司法警察作为法院干警的一部分，积极承担执行工作任务，贯彻党中央的指示，正是解决“执行难”问题的需要。其次，《司法警察条例》规定司法警察有参与民事案件中裁定的财产查封、扣押冻结或没收等执行活动的职责。司法警察参与执行工作正是贯彻法警条例的体现和履行法警职责的需要。第三，司法警察承担执行工作，是充分发挥司法警察队伍的优势、拓宽司法警察职责领域的需要。司法警察是武装性质的司法力量，代表其武装形式的着装和佩戴具有很强的强制力和威慑力，具有法院其它人员所不具有的优势。充分发挥好司法警察这种优势，必将对我们的执行工作的开展起到巨大的推动作用。

　　2、大力提高司法警察队伍的素质。

　　建立高素质的司法警察队伍是加强法警队伍建设的核心。要使司法警察真正担负起更为繁重复杂的执行工作，使其真正成为法院的主要执行力量，就要提高司法警察队伍的整体素质。为使司法警察能更好地承担起执行工作，各级法院不但要定期不定期地加强业务培训，提高武器装备水平，更需要通过从公安机关、转业军人、警察和政法院校毕业生等途径和渠道中选拔一批年富力强、思想好、政治素质过硬、业务水平高的人才充实到司法警察队伍中来。要加大对目前的司法警察队伍整顿的力度，将那些年事已高、素质较低或不愿意从事执行工作的人调整出司法警察队伍，使司法警察队伍进一步年轻化、专业化。

　　作者单位：江苏省如东县人民法院