尽管近一两年来媒体对于若干城市设立禁讨区的规章，给予了密集的批评，但是，5月8日召开的大连市政府常务会议，还是“原则通过”了《大连市关于加强乞讨管理的规定》。媒体称，这是全国第一个城市加强乞讨管理的规章。限制乞讨的区域相当广泛，几乎包括了所有可能影响城市形象的场所。

　　这种地方规章之刻薄寡恩、有悖情理，是显而易见的，它的合法性也是可疑的。

　　人们难免会质疑：第一，仅仅因为一个群体独特的求生方式——尽管这种独特性并未对他人构成显著的、不能容忍的伤害——就限制该群体在城市中的人身自由，是否构成了某种歧视？

　　第二，大连市这一地方规章，是否超越了其立法权限。《立法法》第八条明确规定，“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”，只能由全国人大及其常委会法律予以规范，任何其他立法主体，均无权就此进行立法。而禁止乞丐在如此广泛的范围内乞讨，似乎明显属于“限制人身自由的强制措施”。

　　这些疑问，对于该规章来说，是需要事先予以厘清的。法治并不简单地等于依法治理。相反，法治首先要求法律本身要接受审查。政府为了治理一个城市所制定的规章，必须合乎宪法，也不得违背效力比它更高的上位法。因为，政府所制定的规章，假如违宪或违法，就不具备正当性和合法性，又怎能要求行政部门执行它？又怎能要求民众遵守它？

　　事实上，揆之以先例，此一规章的违法性大体可以确定。去年，北京市政协曾经提出划定“禁讨区”或“限讨区”的建议案，但有关部门研究后认为，禁止乞讨，与目前的法律相违背，北京市政府因而中止了相关立法工作。人们不知道，大连市政府在制定禁乞规定之时，是否对宪法、法律进行了仔细研究，是否确认了该规章没有违宪、违法的嫌疑，是否考虑了其他城市的先例？

　　遗憾的是，对于此类规章，目前似乎缺乏必要的立法审查机制。根据《立法法》，假如该规定是由大连市人大及其常委会制定的，则需要报辽宁省人大常委会，由其对该规定的合法性进行审查，如果确认它同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，可在四个月内予以批准。如果发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。推测起来，应当包括退回制定者责令其进行修改。

　　现在，该规定是市政府制定的，则根据《立法法》，它就不必经过辽宁省人大常委会或省政府的审查，也不需要大连市人大审议，只要市长签字，就可以直接生效。也就是说，尽管人们普遍地认为，城市政府制定的禁止乞讨的规章存在法理上的问题，但在地方层面上，没有一个机构有权对其进行审查。

　　但在全国层面上，是有可能在事后进行这种审查的。去年，全国人大常委会法制工作委员会设立了法规审查备案室。根据全国人大常委会法制工作委员会副主任李飞的解释，如果法规存在违宪或者违反法律的情况，公民和任何组织都可以向全国人大常委会提出来，有关的国家机关也可以提出来。不知道会不会有公益律师或学者对大连市的禁乞规章提出审查请求？

　　对于被质疑的法规，首先由全国人大常委会的立法工作机构进行审查，如果确认违法、违宪，按照法律规定的程序，可以撤销相应的规定，也可以要求制定机关自己改正。而全国人大常委会的立法工作机构也有权对重要的法规进行主动审查，如果发现违法违宪，也会按照法定的程序予以纠正。那么，对于大连市的禁乞规定，全国人大相关机构是否会启动审查程序？

　　一级政府或政府部门在行使强制性权力的时候，理应具备克制的美德；假如它颁布了违宪、违法的法规或政令，那就应当有某种机制约束它。只有这样，法治秩序才能建立起来。（原载：《新京报》）