《行政诉讼法》的颁布实施，为“民告官”打开了通道，但在实际行政诉讼中，却出现了一种“独特”的现象，那就是在法庭上只能见到“民”（原告）却难觅“官”（被告）的身影。据统计，目前在全国的行政诉讼案件中，行政首长作为法定代表人出庭应诉的还不到千分之一。笔者所在的地级市两级法院多年来受理的各类行政案件中，竟没有一位被告的“一把手”出庭应诉！而行政首长出庭应诉制度，则指人民法院在审理行政案件和执行行政机关的具体行政行为时，行政机关的法定代表人必须按人民法院的要求出庭应诉、参与执行的一项制度。

　　一、行政首长不出庭应诉原因分析

　　按照现行法律规定，法定代表人可以委托代理人出庭，“一把手”本人并不是必须出庭。但现实情况是，行政机关法定代表人普遍不出庭，甚至有时也不委托代理人出庭。这种局面产生主要有如下几种原因，一是相当数量的行政领导干部对行政诉讼的意义认识不够，或害怕败诉，认为败诉是献丑，或认为行政审判是给行政工作添麻烦，影响政绩，会削弱行政管理权威，从而对行政审判有不满甚至抵触情绪；二是有的行政领导认为比办案人员地位高、权力大、阅历多，因而不屑于与办案人员对话，不愿意服从办案人员对诉讼行为的指挥；三是有的行政领导人法制观念淡薄，法律素养不高，没有依法行政的意识，对行政审判有无所谓的态度，甚至认为与己无关，有的领导人对法院与行政机关的关系认识错误，认为法院会“官官相护”，无需出庭应诉；四是为数不少的领导人思想上还没有真正树立法律面前人人平等的意识，还没有把自己从“官”的位置上放下来，甚至还残留着“官贵民贱”的思想，他们觉得与“平头老百姓”平等地站在一起“太没面子”、“有失身份”。这些都是观念上的原因，应该看到，“官”之所以不愿出庭，有观念或意识方面的原因，同时也有法律制度上的原因，比如依据现行法律规定，“官”不出庭并不会因此承担不利的后果。

　　二、设立行政首长出庭应诉制度的意义

　　行政机关法定代表人不出庭应诉，客观上降低了行政审判的质量和效率，并且不利于行政领导人依法行政素质的提高，这种现象已引起方方面面的关注。要让“民”与“官”平等地站在法庭上，设立行政首长出庭应诉制度是关键。

　　（一）设立行政首长出庭应诉制度，能够强化行政领导的法制观念，增强他们依法行政的自觉性，从而能有效地改善行政执法行为，理顺政府与群众关系。行政首长亲自参与解决“官民之讼”，与人民群众“对簿公堂”，可得到具体详实的第一手资料。

　　(二)设立行政首长出庭应诉制度能促进行政机关其他工作人员依法行政。行政首长亲自出庭应诉，解决行政争议，可以及时发现行政机关的工作人员在行政管理工作中存在的问题，把发现的问题及时解决，促进行政机关工作人员依法行政。

　　(三)设立行政首长出庭应诉制度，能提高人民法院行政审判的工作效率。

　　(四)设立行政首长出庭应诉制度有利于非诉行政案件执行工作的开展。行政首长可以直接地、充分地听取并了解被执行人的陈述意见，了解被执行人可供执行的财产，加强与管理相对人的沟通和理解，最大限度地提高行政机关依法行政的意识，同时也促进被执行人自觉履行义务。

　　三、设立行政首长出庭应诉法律制度的初步构想?

　　我国的行政审判正面临前所未有机遇和挑战，行政审判的执法环境目前还比较差，为使行政首长出庭应诉制度真正设立并得到贯彻，应在行政诉讼法中作出明确规定。

　　（一）《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定“当事人、法定代理人可以委托一至二人代为诉讼”应当修改为“提起行政诉讼的原告可以委托一至二人代为诉讼；被告行政机关的法定代表人必须参与诉讼，并可委托一至二人参加诉讼”。

　　（二）在行政诉讼法中增加行政首长出庭应诉的义务，确因特殊理由不能按时出庭的，应当提前书面申请，经法院许可后，必须委托部门主管副职出庭。

　　（三）在行政诉讼法中增加对行政首长拒绝出庭应诉的制裁，行政机关法定代表人应当出庭而不出庭的将导致败诉，按照法律规定，对行政机关法定代表人本人进行过错追究和经济追偿。

　　（四）在行政诉讼法中增加对行政首长拒绝出庭应诉的监督，行政首长拒绝出庭应诉的，第一审人民法院可以向该行政机关的上一级行政机关或监察、人事机构提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院。

（作者单位:江苏省泗阳县人民法院）