【案情】

　　水某某、张某某的房屋位于芜湖市鸠江区黄山东路旁，属征收范围。2019年1月18日，清水街道办组织人员对两人的上述房屋进行强制拆除。水某某、张某某不服，提起诉讼，鸠江区人民法院于2020年6月17日作出（2020）皖0207行初20号判决，“确认被告清水街道办于2019年1月18日组织人员分别强制拆除原告水某某、张某某33.76㎡未登记房屋和17.04㎡未登记房屋的行政行为违法”，两人不服提起上诉。芜湖市中级人民法院于2020年9月30日作出（2020）皖02行终131号判决书，判决驳回上诉，维持原判，并于2020年10月10日将判决书送达水某某、张某某。2022年9月22日，水某某、张某某直接向人民法院提起行政赔偿之诉，要求清水街道办赔偿其损失。

　　【分歧】

　　本案在审理过程中对应如何计算起诉期限产生较大争议，具体而言，水某某、张某某在2020年3月30日就案涉强制拆除行为向人民法院提起确认违法之诉，芜湖中院于2020年9月30日作出二审判决，并于2020年10月10日将判决书送达两原告，两原告于2022年9月22日直接向人民法院提起行政赔偿诉讼是否超过起诉期限。

　　第一种观点认为，基于诉的从属性理念，两原告提起确认违法之诉的主诉时不超起诉期限，之后提起本案行政赔偿之诉的从诉亦不超过起诉期限。第二种观点认为，人民法院应当适用行政诉讼法及司法解释的规定，对本案起诉期限进行独立审查，计算起点为两原告收到生效确认违法文书的时间2020年10月10日（应当知道权益受到侵犯之日），故两原告于2022年9月22日提起本案诉讼超过起诉期限。第三种观点认为，为最大限度地保障两原告权益，应将行政诉讼法规定的起诉期限时长转化为国家赔偿法规定的两年请求时效时长，以收到生效确认违法文书的时间2020年10月10日计算，两原告未超过起诉期限。

　　【评析】

　　笔者同意第三种观点，理由如下：

　　1.维护起诉期限效力。2022年《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》出台后，最高人民法院在实务指导中指出“当事人提起行政诉讼并经法院判决确认行政行为违法的，当事人单独提起行政赔偿诉讼应视为一并提出行政赔偿诉讼，无须先向赔偿义务机关提出行政赔偿申请，其可以直接向法院起诉，法院应当予以受理”，所以对“行政行为确认违法后赔偿请求人直接提起赔偿诉讼”的，应当“视为一并提出行政赔偿诉讼”而不宜以赔偿请求人未要求赔偿义务机关先行处理裁定驳回起诉。但是，该方式是通过拟制将两个实际独立的诉讼系属“视为一并提起行政赔偿诉讼”，而非前后两诉具有实质的从属关系，旨趣在于减省先行处理环节，提高司法救济的效率。因此，其效力应止于“减省环节”，人民法院应当独立地对行政赔偿诉讼的起诉期限进行审查。如认为确认违法之诉与行政赔偿之诉的起诉期限同步，会导致两诉间的“时间跨度”变得毫无约束，行为人只需保证确认违法之诉不超过起诉期限，之后即可在任意时间提起行政赔偿诉讼，这会使行政法律关系始终无法得到安定，起诉期限制度功能尽失。所以，独立审查起诉期限是维护该制度效力的应然选择。

　　2.保持救济条件相当。国家赔偿法规定的赔偿请求时效为两年，行政诉讼法规定的起诉期限为六个月。一般而言，赔偿请求人很难识别“请求时效”与“起诉期限”的区别，其基于对国家赔偿法的朴素认知，在行政行为确认违法后两年内直接提起赔偿诉讼并无过错。人民法院对直接提起的行政赔偿之诉适用六个月的起诉期限，会打破权利救济的框架。一方面，赔偿请求人无法根据国家赔偿法的规定作出预测和行动，容易使其质疑人民法院所作裁判的公正性；另一方面，人民法院以超过六个月起诉期限驳回赔偿请求人起诉后，赔偿请求人如未超过两年请求时效仍可通过向赔偿义务机关申请赔偿的方式将争议再次引入司法程序，驳回起诉裁定并未“定分止争”，反而使行政赔偿诉讼重新回到赔偿义务机关先行处理的模式，前述拟制方案失去意义。因此，将行政诉讼法规定的起诉期限时长转化为国家赔偿法规定的两年请求时效时长是保持权利救济时限相当的更好选择。

　　3.具有时限转换条件。案涉情形中，赔偿请求人实际上同时行使了赔偿请求权和诉权，故同时涉及请求时效和起诉期限的处理。如果可以不以向赔偿义务机关先行请求赔偿，请求时效则指向特定国家赔偿争议处理机关，在案涉情形中是人民法院，而起诉期限同样指向人民法院。既然请求时效和起诉期限均指向人民法院，人民法院就既是国家赔偿处理机关，又是行政争议化解机关，那么在审查起诉期限时就有更为能动的空间和条件，不致被不同法律概念内嵌不同场域而束缚。此时，将起诉期限转化为两年请求时效保持了行政诉讼与国家赔偿的同频共振，反映出人民法院的双重“身份”。超过起诉期限即超过请求时效，避免出现赔偿请求人不能提起行政赔偿诉讼却可通过请求赔偿义务机关先行处理后再回到行政赔偿诉讼的繁琐，更符合将“行政行为确认违法后直接提起赔偿诉讼”视为一并提起行政赔偿诉讼的制度目的。各主体间依据现行法律框架能够有序运行，由法院主导将符合条件的行政争议纳入司法程序，能尽快实现行政法律关系的安定。

　　（作者单位：安徽省芜湖市鸠江区人民法院）