行政信用惩戒在最近几年的社会治理实践中迅速兴起，行政信用惩戒的蓬勃发展与计算机和互联网技术的成熟和普及密不可分，是“互联网＋”社会治理的重要环节。本文在我国行政信用惩戒现状梳理的基础上，结合互联网时代社会治理中存在的问题，对行政信用惩戒制度的发展进行初步探析。

　　一、行政信用惩戒的现状

　　（一）我国行政信用惩戒的发展状况

　　1. 行政信用惩戒的概念

　　当前，我国主要在民事司法执行和行政管理中使用信用惩戒，因此可以将信用惩戒分为司法执行中的信用惩戒和行政管理中的信用惩戒两个类型。为了便于展开分析，本文中所指的行政信用惩戒是指由行政主体发起，为纠正和惩戒行政违法行为，将违法行为人纳入失信人名单，联合其他行政部门，通过公开其违法行为、限制其某些权利等方式，对其进行惩戒的社会管理行为。

　　2. 我国行政信用惩戒的发展过程

　　通过记录不良信息对违法者进行惩戒的方式最早出现在刑事处罚领域，即受到刑事处罚的人会被记录前科。后来，该方式逐渐延续到行政管理领域并实践开始于地方行政管理活动。2002年北京市政府公布的《北京市行政机关归集和公布企业信用信息管理办法》、2007年广州市政府颁布的《广州市食品安全信用信息管理办法》、2008年浙江省工商局颁布的《企业信用预警制度》等，将企业的信用信息通过计算机网络的方式进行记录，实现行政机关信息共享，并提供社会查询服务，通过公布信用信息的方式对失信者进行惩戒。

　　2007年3月，国务院发布了《关于社会信用体系建设的若干意见》，建立了国务院社会信用体系建设部际联席会议制度，开始从国家层面建立信用惩戒制度。但信用惩戒受到社会公众的普遍关注是从民事司法执行中对失信被执行人的信用惩戒开始的。为解决民事诉讼中执行难的问题，2010年，由中纪委、最高人民法院等19部门共同签署的《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》中，将最高人民法院失信被执行人名单库中的失信被执行人和法院发出限制高消费令的其他被执行人作为信用惩戒对象，对其乘坐飞机、软卧等高消费行为、贷款融资以及担任企业高管的资格进行限制。2013年5月，由国家发展改革委、中国人民银行、中央编办联合签署的《关于在行政管理事项中使用信用记录和信用报告的若干意见》中，要求各部门加强协同配合，对食品药品安全、环境保护、产品质量、医疗卫生等关系人民群众切身利益、经济健康发展和社会和谐稳定的重点领域率先推进在行政管理事项中使用相关市场主体的信用记录和信用报告，通过信用惩戒进行管理。2014年10月，最高人民法院、中国银行业监督管理委员会发布的《关于人民法院与银行业金融机构开展网络执行查控和联合信用惩戒工作的意见》（法〔2014〕266号），对各级人民法院与银行业金融机构通过网络信息化方式，开展执行与协助执行、联合对失信被执行人进行信用惩戒工作的相关措施作出了规范。之后，国家各部门纷纷建立了各自领域中行政信用惩戒规则。随着国家层面开始对行政信用惩戒的认可，各地方也纷纷建立了具有地方特色的行政信用惩戒制度。

　　（二）行政信用惩戒的现状

　　当前，从国家到地方纷纷通过法规政策等方式对实施行政信用惩戒进行了规定，行政信用惩戒呈现出百花齐放的局面。随着立法法的修改进一步下放了地方的立法权，各地方在立法时积极将行政信用惩戒加入到本地区的立法草案中。根据“北大法宝”的统计数据，截止到2023年10月，我国各地区以名称为“信用条例”的地方性法规已经达到31项，各省级政府（不包括港澳台地区）都根据地方特色制定了行政信用惩戒的法规政策，经济较为发达地区的地级市也制定了相应的法规政策。可以预见，在今后的一段时期内，行政信用惩戒将在各行政管理部门迅速普及，成为一项不可或缺的新型行政管理手段。

　　二、互联网时代行政信用惩戒面临的问题

　　以互联网技术为基础的行政信用惩戒，在有效发挥社会治理作用的同时，也会带来负面影响。其中比较典型的是隐私安全和网络暴力问题。

　　1. 行政信用惩戒与个人隐私保护问题

　　隐私不仅是人权的重要组成部分和宪法保护的基本权利之一，在市场经济日益发达的今天，也关系到个人的生命财产安全。当前关于行政信用惩戒的法规政策中，政策制定者更加关注对失信者的制裁效果，倾向于尽量公开失信者的个人信息，而对该信息公开后被恶意利用的风险应对不足。另外，政府部门保存的相关信息因遭受网络攻击而泄露的问题也不可忽视。因此，行政信用惩戒在行政各部门的推广应用之际，应当优先解决隐私保护的问题。

　　2. 行政信用惩戒与网络暴力问题

　　行政信用惩戒的方式中，最为常用的是将被惩戒者的违法信息予以公布。在传统的行政法思维中，公布违法信息应该属于较轻的惩戒措施，可以看作是声誉罚的一种，不会对行政相对人造成较大的损害。但在信息快速传播的时代，不当的信息公布可能会造成难以挽回的损失。例如，1996年日本大阪地区发生出血性大肠杆菌感染事件，政府在未完全查清原因的情况下轻易推断是由于贝割萝卜苗引起的，导致日本全国发生对贝割萝卜苗的恐慌，给贝割萝卜苗生产者造成了重大损失。

　　进入互联网时代后，很多看似不起眼的信息，经过网络发酵后，可能会演变成网络暴力，给个人合法权益和社会稳定造成重大损害。网络暴力的原因很多，有因某些别有用心的人推波助澜的因素，但更多的原因是公众对相关信息的误解造成的。2021年修订的行政处罚法新增了对具有一定社会影响的行政处罚决定予以公开的规定，其目的是为了确保行政处罚公开透明，防止公权力滥用。但实践中行政处罚信息公开会对被处罚人造成不利后果，特殊情况下因行政处罚信息公开产生不利后果甚至会超过行政处罚本身，行政处罚信息公开可能异化为公权力滥用的工具。因此，行政信用惩戒中对信息公示应当保持慎重的态度，按照严格的程序实施。将违法者的信息通过网络进行公示时，应当对信息的准确性进行严格把控，并对可能产生的后果进行必要的风险评估。

　　3.行政信用惩戒的救济问题

　　与传统的行政处罚措施不同，行政信用惩戒很大程度上是通过发布信息的方式对违法者予以惩戒。但在互联网背景下，信息一经发布将迅速传播，特别是涉及行政相对人隐私和交易安全的信息，一旦发布即可能造成巨大的损害，没有挽回的余地。因此，关于行政信用惩戒的救济，应当建立完善的事前救济机制。特别是涉及行政相对人敏感信息的公开时，除了在发布信息之前对可能发生的后果进行风险评估之外，还应当建立完善的行政相对人异议申诉制度，不仅要允许行政相对人对信息是否发布提出异议，还应当允许其就信息的具体内容及语言表达方式发表意见。近年来，不少涉及信用惩戒的地方立法开始关注在实施信用惩戒和信用管理时要保障相关主体合法权益的问题，例如2020年7月开始实施的《南京市社会信用条例》专门设立了“社会信用主体权益保障”一个章节，明确了对在信用管理和信用惩戒中对相关主体的权益予以保障的具体措施。这样的立法设计正逐渐成为各地实施社会信用立法的标准模式。

　　快速发展的行政信用惩戒的实践与行政法理论出现了脱节。一方面，传统的行政法理论面对暴风骤雨般的互联网革新反应迟钝，互联网的发展让信息传递便捷化的同时，也带来了隐私保护不力、网络暴力等问题。同样，依托互联网发展起来的行政信用惩戒在具备高效管理社会功能的同时，也带来了公权力滥用、侵犯人权的风险，需要对其保持足够的警惕。本文只是在互联网社会背景下对行政信用惩戒进行的初步探讨，对以行政信用惩戒为代表的互联网时代的行政管理模式以及所涉及的法律问题，还需要行政法学界及实务界进行持续不断的深入研究。

　　（作者单位：吉林省长春市中级人民法院）