党的二十大报告强调，要推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展。我国数千年浩瀚文明长河中，沉淀着诸多内涵丰富的纠纷解决传统，可以对其中部分理念、元素、模式予以重塑和扬弃，让其在保持文化认同和传承的基础上，成为更加契合当下发展所需的资源要素，行政争议调解中心机制（以下简称行调中心机制）即为此背景下探索构建的特色解纷机制。

　　关于纠纷解决的传统文化

　　官方与民间力量交织互动生成“第三领域”。

　　有学者指出，中华法系中，在“正式正义”（官方裁判）和“非正式正义”（如民间调解）两大部分之间，还存在着半官方性质的“第三领域”。在“第三领域”内，调解与诉讼程序衔接转化顺畅，官方、民间力量深度协同、合作解纷，典型的如晚清“官批民调”机制，官府可将部分诉讼批转由民间组织化解，相应的民间组织又因类似授权的批转而获得了部分官方权威，以致有观点认为审判和调解本就应作为连续的秩序整体来看待。该种模式明显异于西方政治国家、市民社会泾渭分明的二元划分下形成的解纷文化。

　　“无讼”理念及其影响下的重调解重实体偏好。

　　“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎”，一语道出了“无讼”这一超越“息讼”的理想治理状态和更高价值追求，同时深刻塑造着风俗民情以及民族心理。相应地，基于纠纷对和谐关系的破坏性，国家治理中也着力加重调解，尽力避免纠纷成讼，客观上促进了重实体轻程序传统的形成，由于在劝导调解时需要大量运用道德以及道德化的儒家经典，而道德规范本身又是分散的，这就使调解也不可避免地在规范性和逻辑性上呈现弱化倾向，也难以产生西方形式理性主义传统下对严密的程序性规则的迫切需求。

　　长期存在的行政权与司法权协作互动传统。

　　我国没有行政权与司法权分立的传统，封建社会时代司法权与行政权长期合一，清末及民国时期曾效仿西方宪政，但历史验证“三权分立”模式并不符合中国国情。新中国成立后，显示出蓬勃生命力的制度是人民代表大会制度，行政权与司法权均由人民赋予并确立了分工协作、各负其责的良好格局。与传统社会相比，尽管在立场和根本目的上存在本质区别，但行政权与司法权客观上的协作互动模式，仍得到了广泛的社会认同。

　　创造性转化的运行实践——行调中心机制的建立

　　行调中心机制是政府和法院联合设立，吸纳社会力量，对行政管理、复议、诉讼、执行中的行政争议及附带民事纠纷一并调解，旨在实质性解决争议的机制。

　　争议解决范式的突破。一是对滞后被动型争议解决机制的突破。传统行政争议解决机制往往在争议演变到一定阶段后才能激活使用，而行调中心机制则大幅拉前了介入的时间节点。同时程序启动方式多样，既可由当事人申请启动，也可由复议机关或法院在征求调解意愿的基础上依职权启动，能有效避免因主客观原因导致的僵局或事态升级，增强介入主动性。二是对碎片单一型争议解决机制的突破。传统行政解纷方式是每个程序各自“走完流程”，相互衔接和配合不够。而行调中心机制则将各阶段的调解程序整合成一个整体性的机制,能最大限度地实现信息共享、资源接入和稳控对接，充分调动各相关机关掌握的资源为争议化解服务。三是对程序空转型争议解决机制的突破。实践中，行政诉讼中大量存在当事人的表象请求与实际诉求不一致的情形，复议决定和司法裁判受限于具体请求，只能对表象请求作出裁决。同时，即使行政相对人提出了真正的主张，复议决定和司法裁判在“判项”中也未必能进行实体裁量。如复议或审判机关认为行政违法行为需被撤销或变更，依法只能要求行政机关重作（赔偿或涉及罚款等情形除外），并不能直接作出对主张的实质性判断，行政相对人获得的是一次重启行政程序的资格而非实质性的处理结果，仍会引发新一轮的复议和诉讼，而行调中心机制则是直接针对当事人的实质需求作出回应和化解。

　　争议解决场域的构建。行调中心即是一个由调解主持者、行政机关、争议相对人按照实质化解争议的共同价值追求而建立的全新场域。在该场域中，为了实质性化解争议，各主体间相互影响，共同塑造了既有典型中国传统解纷特点又符合现代司法理念的解纷机制。该机制对固有的领导力量及资源进行了优化，首先，对领导力量和行政机关资源进行整合统筹。部分行调中心由政府主要负责人如县（区）长牵头组成领导小组，对调解所需资源，通过报请领导批办、交办、协调等方法统筹调配，合力实质性解决争议。其次，确保法理、情理权威的融合供给。法院作为指导力量纳入场域，可增加行政相对方对调解方案的法理认可度。而大量社会调解力量的纳入，则可使调解方案融入事理、情理因素，避免出现“合法不合理”的局面。该机制对场域内原有程序进行了突破，除了前述突破了程序空转范式，同时对传统调解范围也进行了突破，实践中，多地在法律列举式规定外增加“其他事项”列举规定，为扩大可调解范围留足空间。

　　行调中心机制的完善路径与发展方向

　　行调中心机制的适用边界。实践中对一些新型的、法律规定未尽明晰的争议，出于不会被上级法院发回重审或改判的“保险”目的，常常倾向于通过行调中心调解解决。但由此，便大幅弱化了司法裁判确立裁判规则、划定对错界限的积极作用，长此以往，定分止争就异化成了一笔笔“和稀泥”式的糊涂账，并不利于国家法治建设的推进。若行政争议可能影响公共利益或案外人权益、对重大政策有重要影响等，不能适用非诉程序调解。由此观之，行调中心机制不应限定为争议解决机制，在目前的争议预防、辅助决策等功能的基础之上，更应集成法律服务功能，成为与法治国家、法治政府、法治社会相适应的公共法律服务机制。

　　法院在机制中的功能定位。行调中心机制草创初期，法院客观上主导了行调中心的运作，但若长此以往，可能会使之失去“第三领域”多元调解的本质特征，成为泛化和强化了的司法调解。随着行调中心机制的发展健全，法院应逐步实现功能的前延和后移，从“主动者”向“指导者”转型。一方面，发动政府法律顾问、公职律师等专业力量，通过问题会商、设置考核等方式推动诉源治理。另一方面，应更加注重发挥司法教育、评价、指引的功能，将直接调处的工作让渡给“第三方”，提升争议化解的整体效能。

　　纵横维度上的融合拓展。横向上，积极融入当地社会治理中心。按照“把非诉讼纠纷解决机制”挺在前面的要求，各地均建立了社会治理中心或类似机构，行调中心可在保留工作特色的情况下积极融入其中，在更宽广的平台中保障长期发展。纵向上，持续强化各级行调中心的协作联动，建立统一的指挥调度机制和关联争议报备机制，实现多级联调和多跨会办。同时可在乡镇街道设立分中心，充分运用基层治理平台、共享法庭等，推动调解关口再下沉。

　　（作者单位：浙江省湖州市中级人民法院 湖州市南浔区人民法院）