行政审判要为法治中国建设作出更大贡献

全国人大代表 叶赞平

　　在全国上下认真贯彻落实中共二十大精神之际，最高人民法院召开第六次全国行政审判工作会议，研究部署新时代行政审判工作，非常及时，意义重大。

　　中共二十大报告对坚持全面依法治国，推进法治中国建设作出重要部署，特别强调要“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”“全面推进国家各方面工作法治化”。行政审判是我国三大基本诉讼制度之一，是国家法治体系建设特别是法治政府建设中无法替代、不可或缺的重要助推力量。行政审判制度正式建立三十多年来，在监督支持行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织合法权益，保障和促进社会公平正义，推动国家法治进步等方面作出了巨大贡献。进入全面建设社会主义现代化强国的新征程，党和国家对行政审判的期望和要求进一步提高，行政审判的地位、作用、意义更加重要。

　　对标法治中国、法治政府建设的目标要求，回应人民群众对行政审判的希望和期待，我们要积极认真研究和解决制约困扰行政审判的问题和困难，努力把行政审判工作提高到新的水平，为中国式现代化建设和法治中国建设作出更大贡献。

　　首先，要充分认识行政审判的重要意义，进一步排除对行政审判的模糊认识和畏难情绪。法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，而行政审判是加强法治政府建设、扎实推进依法行政的重要制度和保障，需要不断加强和完善。一些地方和单位还需要进一步加强对行政审判重要性的认识，领导干部作为“关键少数”应进一步明确行政审判对法治政府建设的重要意义，法院和行政审判工作人员则要在工作中依法独立行使审判权，为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴提供有力司法服务。

　　其次，要真正树立以人民为中心的司法理念。行政诉讼是保护公民、法人和其他组织合法权益免受违法行政行为侵害的最终救济制度，要积极解决“敢诉”“敢立”“敢判”问题，努力做到“判得准”“判得好”，对行政权力的监督要更有效，对公民、法人和其他组织合法权益的保护要更有力，切实回应人民群众对行政审判的热切期盼，进一步提高人民群众对行政审判的信任和信心。

　　最后，要坚定不移地积极推进行政审判的体制机制改革，努力解决制约和困扰行政审判的机制性问题，进一步提高行政审判专业化水平。持续推进行政诉讼管辖制度改革，认真贯彻落实党的十八届三中、四中全会关于司法管辖制度改革的重大决策部署。加强行政审判领域一体化建设，做到以行政审判庭为主导，统筹各专门法院、专门法庭的行政审判，统一行政审判的基本理念、法律适用和裁判标准。要加强探索在司法改革大格局下行政审判领域的调整和整合，组织对专门类型案件“三合一”审判机制的研究评估，对没有必要“三合一”审判的案件要坚持由行政审判庭管辖。

强化行政审判职能促进法治政府建设

全国人大代表 阎建国

　　习近平总书记多次强调，依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略，而能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政。长期以来，依法行政一直是公众关注的焦点。党的二十大报告中23次提到了“法治”，充分体现了党中央对法治工作的高度重视。

　　为坚决执行党中央决策部署，深入贯彻依法治国理念，最大限度发挥行政审判职能作用，促进法治政府建设，在第六次全国行政审判工作会议召开之际，对下一步行政审判的发展提出以下建议。

　　第一，完善和落实行政机关负责人出庭应诉制度。一次效果良好的出庭应诉，胜过十次法治课。行政机关负责人出庭应诉制度建设的根本目的，在于促使政府机关认真对待行政诉讼，改进机关作风，提升依法行政的能力和水平，审慎行使手中的行政权，从而真正做到执法为民。对此，建议明确行政机关负责人出庭应诉的案件范围，完善对不出庭应诉或违法失职行为的责任追究；细化行政机关负责人出庭应诉的责任义务范围，确保出庭应诉质量；完善强化实效监督的体制机制，建立败诉后的应对和整改制度；完善行政机关负责人出庭应诉考核机制，将行政机关负责人出庭应诉工作及行政争议实质性化解情况纳入年度依法行政工作考核范围，更好地实现行政机关负责人出庭应诉制度的目的，达到良好的诉讼效果。

　　第二，充分发挥行政复议的监督作用。行政复议的开展与行政诉讼密切相关，行政复议做得好，可以合理减少行政诉讼案件。现行法律规定复议前置的并不多，多数规定由当事人选择救济方式。对此，建议行政机关要加强复议机关的监督和纠错作用，司法机关要有效落实复议双被告制度，依法审理行政复议机关作共同被告的行政案件，做好复议与诉讼的衔接工作，依法保障行政复议化解行政争议主渠道作用的发挥。

　　第三，加大行政诉讼法的宣传力度。一些领导干部还需要提高依法履职的能力和水平，一些群众对法律还存在误解和认识盲区，缺乏利用法律维护自身权益的意识。对此，建议进一步加强普法工作，提高行政机关败诉案件的曝光率，利用舆论的力量促进依法治国、依法行政、阳光行政；充分发挥人大、政协、民主党派、人民群众、新闻媒体的监督作用，使政府工作置于社会监督之中。

　　第四，发挥行政审判职能作用，助推政府打造良好营商环境。近年来，最高人民法院先后出台《关于进一步做好优化营商环境工作的意见》《关于充分发挥司法职能作用助力中小微企业发展的指导意见》等文件，深度参与法治政府建设，依法支持行政机关履职，监督行政机关依法行政，保护行政相对人合法权益。对此，建议参考借鉴大陆法系国家有益经验设立专门法院，有效减弱行政机关对法院审理案件的干扰，提高法院权威。各级法院应不断为市场经济健康有序发展营造优质的法治环境。期待人民法院为各类企业创造更加公平、公正、可预期的营商环境，让经济发展更高效。

行政审判与法治政府建设要互相推动

全国政协委员 李大进

　　党的十八大以来，党中央将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，党的十八届四中全会作出关于全面推进依法治国若干重大问题的决定。党的十九大确立了新时代法治中国建设的路线图、时间表，全面依法治国实践取得重大进展。法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。政府依法行政，带头守法，让权力的运行始终都在法律的框架内是构建法治政府的基本要求。

　　经过不懈努力，一个符合“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意”的法治政府正在形成和完善。这些成就的取得离不开方方面面的努力和帮助，其中就包括党内监督、人大监督、民主监督、司法监督等制约机制对政府依法行政的支持和监督。在司法监督中，行政诉讼制度的建立和实施至关重要，它是推动法治政府建设的助推器，也是法治政府建设中不可或缺的保障。

　　党的二十大报告对坚持全面依法治国、推进法治中国建设作出重要决策部署，行政审判应坚决贯彻落实党的二十大精神，坚持走中国特色社会主义法治道路，服务完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，支持监督行政机关依法行政，服务法治政府建设，严格公正司法，发挥行政审判职能作用，弘扬社会主义法治精神，助推法治社会建设。

　　习近平总书记在党的二十大报告中指出，公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。当公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，向人民法院提起行政诉讼寻求保护时，来自司法机关的外部监督就显得尤为重要和必须，行政审判应紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的工作目标，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。

　　公正高效权威且有温度的行政审判是使政府行政行为严格依法和保证公平性的一道重要保障。如果没有这种监督，政府的行政权就可能失偏和随意，人民群众的权益保护可能受到限制，某些情形下，社会的稳定也或将难以保障，因此，我们要筑牢和扎紧司法这道防线。及时有力到位的行政审判在支持和监督行政机关依法行政的同时，也会保障公民、法人和其他组织的合法权益，以及维护宪法的尊严和权威。

　　行政审判在助推法治政府建设的同时，法治政府建设的实践也会不断丰富和完善行政审判制度。行政审判和法治政府建设之间所形成的相辅相成的良性互动关系，在客观上已成为发展行政审判的源泉和动力。这二者间紧密相连，相互渗透，互相推动，共同发展的双向互动是中国特色社会主义法治的宝贵经验和有效实践。近年来，法治政府建设的成效不断反映到行政审判中来，行政审判的司法功效也在依法治国中得到了很好的体现。法治政府的建设没有终点，行政审判制度也必须要在实践中不断发展和完善。

优化行政诉讼管辖提升人民群众获得感

全国政协委员 李迎新

　　习近平总书记指出，全国政法机关要按照党中央要求，坚定不移推进司法体制改革，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。行政审判体制机制改革是党的十八大和十八届三中、四中全会确定的重要改革任务。党的十八届三中全会《决定》提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，党的十八届四中全会《决定》提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”。为贯彻落实上述决定精神和行政诉讼法有关跨行政区划改革规定，各地法院因地制宜，在辖区范围内开展了不同形式、不同种类的管辖改革工作，在破除行政诉讼“主客场”现象，确保行政审判权依法独立公正行使，统一裁判标准、提升队伍专业化水平等方面均取得较好成效。北京、上海专门设立跨行政区划法院集中管辖相关行政案件，初步建立起“普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理”的诉讼格局。行政诉讼跨区划集中管辖改革，在确保行政审判权依法独立公正行使、统一裁判标准、提升队伍专业化水平等方面取得了较好成效。如作为首批专门设立的跨行政区划法院，北京市第四中级人民法院紧紧围绕中央决策部署，在“跨”字上做文章、在“特”字上下功夫，积极探索行政案件跨区划集中管辖改革，在打破行政诉讼“主客场”藩篱中开辟“试验田”。

　　近年来，各级人民法院通过深化司法体制改革，不断完善了行政审判工作机制。下一步，我们应当持续深入贯彻落实党中央关于司法管辖制度改革的重大决策部署和行政诉讼法相关规定，依托跨行政区划法院改革在更高水平上推进法治实施。以司法理念创新为先导，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，严格遵循中国特色社会主义法治规律，在加强对现有各类行政案件相对集中管辖模式的分析评估基础上，充分尊重各地实际，有针对性地调整优化管辖制度改革模式，不断完善顶层设计，有效化解“官民”矛盾纠纷，密切党群、干群关系，以法治政府重点突破推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

　　我们应当以深化推进改革为重点，进一步推动行政案件和环境资源公益诉讼案件等特殊案件向跨区划法院集中，让跨区划法院改革的着力点与人民群众的关注点实现有效对接。按照新发展理念要求，着力破解跨区划法院改革难题，不断完善制度机制，让跨区划法院改革发展“红利”更多地惠及广大人民群众。以规范司法行为为依托，准确把握人民群众对审判工作的期待和要求，坚持实体公正与程序公正、个案公正与整体公正、法律效果与社会效果的有机统一，大力加强司法规范化建设，全面推进司法责任制改革落地生效。不断提高跨区划法院队伍正规化、专业化、职业化水平，打造过硬法官队伍，为让人民群众在优化行政诉讼管辖制度改革和跨区划法院改革中有更多获得感提供坚实保障。

严格公正司法有效化解行政争议

中国政法大学校长 马怀德

　　党的二十大报告提出，严格公正司法。公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。深化司法体制综合配套改革，全面准确落实司法责任制，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

　　行政审判是我国司法制度的重要组成部分，更是解决行政争议的最后途径。行政争议解决的公正与否直接关系到人民群众的合法权益能否得到切实保障，关系到能否实现社会公平正义和社会长期稳定。我们应当学习贯彻落实党的二十大精神，从当前行政审判工作实际出发，运用系统观念和法治思维，着力解决突出问题，坚持严格公正司法，努力让人民群众在每一起行政诉讼案件中感受到公平正义。

　　长期以来，实践中存在行政争议集中于诉讼阶段、多元纠纷化解机制不健全、行政滥诉和程序空转等问题，导致法院压力大，行政争议难以实质性化解，司法权威和司法公信力不足，人民群众获得感不强。人为制造诉讼案件、刻意增加诉讼案件数量，不仅浪费了司法资源，也不利于行政争议的实质性化解。程序空转会使行政争议在经过一系列诉讼程序后，又回到最初的“原点”，纠纷矛盾没有得到实质性化解。针对多元化行政争议解决机制不健全、行政滥诉、程序空转等问题，需采取更加有效的应对措施加以解决。

　　一是应当贯彻司法最终原则，完善多元化争议解决机制。司法最终原则是法治原则的根本体现，也是法治精神的最重要的支柱。要高度尊重司法在纠纷解决体系中的终极性地位与司法裁判的既判力，确保司法权威不被损害，政府不得以“多元化解纠纷”方式推翻法院的生效裁判。推进行政裁决、行政调解、信访等多元化争议解决机制的法治化，充分发挥专业性强、方便快捷、力量完备等优势，把握政府的权力界限，防止政府突破法律底线解决行政纠纷。

　　二是有效适用成熟性原则和穷尽行政救济原则，解决行政滥诉和程序空转问题。所谓成熟性原则，指的是行政行为只有发展到一定阶段，才允许相对人对其提起司法审查。穷尽行政救济原则指的是行政相对人在没有利用一切可能的行政内部的救济手段以前，不能向法院申请救济。为了应对行政滥诉和程序空转问题，需要在行政权与司法权之间保持适当平衡，合理配置司法资源，既要发挥司法权及时有效监督行政权力行使，又要避免司法权的过早介入，影响行政权的正常运转。

　　三是要对被诉行政行为进行全面审查，灵活多样协调化解争议，一揽子解决相关争议。人民法院应当对被诉行政行为的事实根据、法律依据、行政程序、职责权限等各方面进行合法性审查，强化溯源治理、增强诉中引导、做好判后释明、建立府院互动协调机制，切实有效保护起诉人的正当诉求。同时改革不合理的“数量型”司法考核制度，在法治轨道上实事求是地推动行政争议的实质性化解。

以行政审判推进行政程序法治化

中央党校（国家行政学院）教授 胡建淼

　　党的二十大报告确立以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，明确到2035年法治国家、法治政府、法治社会基本建成的目标。作为中国式现代化背景下、全面依法治国进程中的中国行政审判，在过去的十年里功不可没，在新的征程上将发挥更大的作用、作出更大的贡献。

　　法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，推进法治政府建设的前提和关键是坚持依法行政。党的二十大报告要求扎实推进依法行政。自党的十八大以来，坚持依法行政、建设法治政府取得了显著成绩。行政立法明显加快，如“放管服”改革推进了行政许可制度和理论的成熟，行政处罚法的修订使行政执法更加规范、文明、人性，等等。特别是在尚未制定“行政程序法”的背景下，行政程序的法治化得到了较大程度上的推进。

　　行政程序的法治化，表现为行政程序的“法定化”（法定程序）和行政程序的“正当化”（正当程序），特别是表现为从“法定程序”走向“正当程序”。中国行政程序的法治化，既推进了法定程序，也推进了正当程序，而且最终推进了法定程序与正当程序走向高度融合。

　　行政程序的法治化，行政机关自身自觉推进，成绩斐然。2018年，国务院办公厅发布了《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号），在行政执法程序上推进了执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度。2019年，国务院制定公布了《重大行政决策程序暂行条例》（国务院令第713号），确立了重大行政决策中的公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等程序要求。这些规定极大地推进了行政程序的“法定化”，为我国将来制定行政程序法奠定了基础。

　　人民法院通过行政审判不仅要求行政机关遵循“法定程序”，而且还在“法定程序”之外，要求行政执法符合“正当程序”。这就弥补了在没有“行政程序法”的背景下现行的“法定程序”无法覆盖所有行政执法行为的不足。自2005年以来，全国各地法院已开始将“正当程序”引入司法裁判之中，如最高人民法院公报案例，陆廷佐诉上海市闸北区房屋土地管理局房屋拆迁行政裁决纠纷案中，法院认为不能证明已送达的评估报告不能作为行政裁决的依据，既指导了全国的行政审判，也指导了行政机关的行政执法。

　　目前，行政程序中的法定程序与正当程序正处在交叉阶段：有的法定程序未必具有“正当性”；而有的正当程序尚未被写进法律，未被“法定化”。在将来的工作中，我们希望人民法院继续发挥行政审判职能作用，进一步推进行政程序法治化，适度扩展“正当程序”的内涵，促进“法定程序”与“正当程序”的高度融合。

中国式现代化与行政诉讼的发展完善

中国法学会行政法学研究会副会长 薛刚凌

　　党的二十大报告提出了“中国式现代化”这一重要论断，并总结中国式现代化的五大特征，即人口规模巨大、共同富裕、物质文明和精神文明协调发展、人与自然和谐共生以及走和平发展道路。中国式现代化的推进依赖于一套内生式的发展机制，包括独特的政治机制、行政机制、经济机制和社会机制等。在党的全面领导下，政府以公共资源为基础，以市场机制为手段，统领经济社会运行，追求增量发展和存量的优化和公平，并通过系统调控确保国家运行的安全和平稳，从而创造了中国的发展奇迹。

　　这种内生式发展机制形塑了中国独特的整体型行政。这一行政模式明显区别于西方立足个体本位、以外部管理为核心的个体化行政。其特点为：第一，公共行政处在政治和经济社会之间，其触角延伸到经济社会各个方面；第二，公共行政以发展为核心，政府不仅具有管理职能，还负有重要的发展职能；第三，公共行政具有整体性、系统性和可控性。要兼顾发展与管理、效率与公平，要统筹经济与社会协调发展、人与自然和谐共生；第四，公共行政以整体行政目标为导向，强调整体利益的增进和个人权利的保障。

　　发轫于二十世纪八十年代的行政诉讼制度，顺应社会主义市场经济转型的需要，重视政府与个人管理关系的平等塑造，强调对个人（相对人）权利的救济及对政府管理职能的监督和控制，提升了个人的独立地位和价值，促进了个人的自由发展和社会的创造精神，为中国式现代化的推进作出了重大贡献。虽然自2015年行政诉讼法修订以来，行政诉讼制度已朝着整体型行政的监督和制约发展，但行政诉讼制度对整体型行政的回应还有一定提升空间，一是行政诉讼以规范政府外部管理为核心，在对政府的发展职能及发展手段的关注度上有待加强；二是行政诉讼强调个人权利救济，对客观行政法律秩序的整体建构可以继续加强。

　　党的二十大报告强调要坚持全面依法治国，推进法治中国建设，要在法治的轨道上全面建设社会主义现代化国家。行政诉讼制度作为监督和制约政府权力的最有效机制，应当为整体型行政的法治运作提供支持和保障。因此，行政诉讼制度应当回应中国式现代化的需求，在现有的制度基础上不断发展与完善。当然，行政诉讼制度如何发展推进，是一项复杂的系统工程，包括功能定位、价值目标、基本原则等宏观问题的重新思考定位，也涉及受案范围、原被告制度、审理标准、裁判方式等制度机制的重新构建。毋庸置疑，行政诉讼制度需要扩展，要从对个别行政行为的合法性审查进入到整体型行政的广阔领域，梳理政府发展职能所涉及的各种手段，如行政规划、开发区建设、招商引资、政府经营等，也要突破“行政机关与相对人”的调整范式，注重“整体与部分”的关系建构，重视竞争、合作与协同机制建设，行政诉讼不仅要保护个人权利，也要追求整体利益，兼顾双重价值目标。当然，行政诉讼制度的渐进性改革和可行性论证也需要慎重进行。

落实二十大精神，发挥行政诉讼助推法治政府加速的作用

对外经济贸易大学副校长 王敬波

　　党的十八大以来，依法行政制度体系渐趋完备、严格规范文明执法得到加强，行政决策的民主化、科学化、法治化进步明显，政务公开走向数据开放，预防和化解争议的法治化格局正在形成。

　　自1990年实施以来，2014年行政诉讼法完成第一次修正，2017年完成第二次修正。行政审判体制改革推进行政案件跨行政区划集中管辖。各地法院按照中央统一部署，探索建立与行政区划适当分离的行政案件管辖制度，通过提级管辖、异地交叉管辖、相对集中管辖等多种形式，探索各具特色的管辖制度改革，力图通过依法公正审理各类行政诉讼案件，降低群众对“官官相护”的顾虑，解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。

　　行政公益诉讼对于维护公共利益发挥着重要作用。2021年，党中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确要求检察机关积极稳妥拓展公益诉讼案件范围。人民法院应当主动加强与检察机关的沟通联系，定期交流总结，通过共同出台相关司法解释，发布相关指导性案例等方式，共同探索行政公益诉讼行之有效的起诉与审理机制。行政审判要重点审理人民群众反映强烈的案件，尤其是涉及面广、危害程度深、社会影响大的生态环境保护、食品药品安全等类型案件。坚持专业审判与公众参与相结合，加大司法公开力度，以人民群众看得见、摸得着、听得懂的方式审理裁判行政公益诉讼。

　　行政应诉工作受到重视程度提高。2016年6月，国务院办公厅出台《关于加强和改进行政应诉工作的意见》，要求各省区市人民政府、国务院各部委、各直属机构高度重视行政应诉工作，支持人民法院依法受理和审理行政案件，认真做好答辩举证工作，依法履行出庭应诉职责，配合人民法院做好开庭审理工作，积极履行人民法院生效裁判。建立并实施领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报制度，明确司法人员应当全面、如实记录任何领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情况，做到全程留痕，并定期汇总报告同级党委政法委和上级司法机关，有助于降低领导干部对司法活动的不当干扰，维护司法权威。

　　习近平总书记在党的二十大报告中指出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。为强化司法公正，推动法治政府建设，需要加速重构依法解决争议的格局。行政调解制度和行政裁决制度焕发生机，需要制度规范。不少地方制定了行政调解或者仲裁的工作制度，进一步明确行政调解、行政仲裁范围，完善行政调解、行政仲裁的工作机制，规范行政调解或者行政仲裁的程序，充分发挥行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能。要利用好行政复议法修改的机会，协调好行政复议和行政诉讼的关系，促使行政复议成为解决行政争议的主渠道，加强行政诉讼的公正性。

制定有关行政诉讼合理性审查的司法解释

清华大学法学院教授 余凌云

　　行政诉讼法第七十条规定的“滥用职权”“明显不当”属于合理性审查标准，是针对行政自由裁量的实质合法性审查标准。无论是实务界还是理论界对此已有相当程度的共识。但是，“滥用职权”“明显不当”究竟何意，似乎谁也说不清、道不明。

　　法律终止的地方，就是裁量的开始。有法律明确规定时，法院依据有关法律规定，实行合法性审查，相对比较容易就能作出判断。这是形式意义上的合法性审查，是司法审查的常见形态。但是，法律终止了，意味着没有明示规定。行政自由裁量如何公正行使，依赖法律原则指引，包括比例原则、合理性原则，以及行政机关制定的裁量基准。法院审查就是合理性审查，难度较大，必须谨小慎微，不能轻易出手，一旦出手，就一定要找到相对客观的审查依据。唯有如此，法院裁判才能获得行政机关、相对人认可，避免主观对主观，以法官的裁量取代行政机关的裁量。

　　无论在理论界还是实务界，对于什么是合理性审查具有一定共识，一般是指行政机关在权限范围内，是否不正当行使行政权力，有无违反法定目的。如果存在，那么，就构成实质违法、实质越权。法院就有理由出手干预。因此，对行政行为进行合法性审查，有着从外到内、由浅到深的两个渐进层次：第一层次是最外层的形式合法性审查，法官发现主要证据不足、法律适用错误、违反法定程序或者超越职权，足以据此判决撤销的，就无需再进一步做实质审查。因为，假如对一个案件根本无权管辖，连事实都没有查清，法律适用完全张冠李戴，也就遑论结果正当了。而重新查清事实、选对法律之后，会在完全不同的路径轨迹上形成新的处理结果。所以，指出结果不当，对行政机关重做没有实质指导意义。第二层次是处于内层的实质合法性审查。只有顺利跳过形式合法性审查，才可能进入实质性审查，才有“滥用职权”“明显不当”标准的适用可能。

　　行政诉讼法实施迄今，最高人民法院已对行政诉讼法做过几次全面性解释，但尚未对“滥用职权”“明显不当”进行明确。为了统一审判尺度与标准，澄清认识，可以考虑制定有关司法解释。建议明确规定：第一，“滥用职权”就是滥用裁量权，“明显不当”是指裁量结果明显不合理。“滥用职权”“明显不当”都是行政机关在职权范围内不正当行使行政权力，形式上虽不违法，但实质上却构成违法。第二，“滥用职权”就是不正当行使裁量权，包括：（一）目的不适当；（二）不相关考虑；（三）违反政府诚信；（四）其他明显不合理的处理决定，且根本不具有判决变更的可能性。第三，“明显不当”主要指结果畸轻畸重，包括：（一）处理结果违反比例，没有做到过罚相当；（二）处理结果违反形式公正，没有平等对待，未遵守先例或惯例；（三）结果明显不公正，不符合常理，甚至达到荒谬的程度，且可以直接判决变更的。

准确把握行政审判监督行政与支持行政之间的辩证关系

华东政法大学纪检监察学院常务副院长 章志远

　　司法权与行政权之间的关系，既是贯穿于行政审判活动始终的一条主线，也是观察行政审判制度走向的一扇窗口。就规范意义而言，“维护和监督行政机关依法行使职权”是1989年行政诉讼法第一条所确立的诉讼基本目的之一，并成为近三十年来指导行政审判工作的基本思想。2014年修订的行政诉讼法第一条虽然删除了“维护”仅保留“监督”一语，但并不意味着司法支持、促进行政的理念被摒弃。事实上，“监督和支持并举”在诸多重要场合均被广泛提及。

　　无论具体文字表述如何在“监督和支持”“支持与监督”“监督和促进”之间切换，都意味着规范层面的“监督”与行政审判实践之间还存在一定张力。近年来，一些地方过多强调法院对行政机关“支持”的司法谦抑现象不断出现，行政审判的监督功能受到一定抑制。在全面推进国家各方面工作法治化的新征程中，应当始终坚守监督行政的初心使命，准确把握监督与支持行政之间的辩证关系，保障法治政府建设这一全面依法治国的重点任务和主体工程率先取得突破。

　　在充分履行法定监督职责的同时，作为国家政治权力有机组成部分的司法权，需要直面行政审判活动的政治属性，实现行政案件审理政治效果、法律效果与社会效果的统一。人民法院对行政机关依法行政的支持，就是行政审判活动政治性的充分体现。人民法院支持行政机关依法行使职权的理由在于：一是在全面加强党的领导话语体系中，重大决策往往由各级党委作出，各级政府及其所属行政机关更多扮演执行角色。面对决策执行行为所引发的行政争议，人民法院不可能流于表象机械办案，必须深入了解行政争议背后的起因，支持党委和政府的中心工作。二是身处“行政国家”时代，行政权已经渗透到社会生活的各个方面。尤其是在诸多专业技术领域，行政机关对法定事实要件的解释和判断具有广阔的裁量空间，许多不确定法律概念都需要经由行政机关的专业判断才能具体化。对于行政机关固有的专业技术判断优势，人民法院应当予以尊重。三是在发展至上的社会转型时期，面对各种叠加的经济社会运行风险，行政机关的判断与选择往往蕴涵着复杂的利益权衡。作为擅长法律问题分析的专门机关，人民法院对于行政裁量应当予以支持。

　　监督行政与支持行政之间辩证关系的把握，正是行政审判活动的实践智慧所在。一方面，人民法院的法官必须站稳人民立场，切实践行维护公民、法人和其他组织合法权益的初心使命，防止不讲原则的“和稀泥”；另一方面，人民法院的法官同样需要站稳政治立场，善于从全局观和整体观实质性化解行政争议，防止就案论案、机械办案。随着全社会法治观念的不断提升，“寓监督于支持”“监督是支持的前提和基础”“监督就是最大的支持”应当成为新发展阶段指导行政审判工作的新理念。如果一味强调司法对行政的支持和配合，放弃人民法院法定的监督职责，行政审判制度可能会误入歧途。面对新时代人民群众美好生活的新期待，围绕公平、正义、安全、发展、环境诉求而引发的行政争议尤其需要通过司法获得公正及时化解。为此，人民法院应当紧随时代发展步伐，果敢受理新类型行政案件，在实践新探索中准确把握监督行政和支持行政的辩证关系，进而在保障和促进法治政府建设的过程中实现自身发展。