外来生物入侵是指生物由原生存地经自然的或人为的途径侵入到另一个新环境，对被入侵地的生物多样性、农林牧渔业生产以及人的健康造成经济损失或生态灾难的状态。外来生物入侵已成为仅次于栖息地退化的全球生物多样性的第二大威胁。国际社会为应对外来生物入侵，建立了相应的法律制度。

　　立法特点

　　国际社会的立法分为国际层面和各国国内层面两大板块。

　　国际层面的立法。国际层面的立法通常分为有拘束力的立法和无拘束力的立法两部分。有拘束力的立法主要有9部法律，分别是《联合国生物多样性公约》《联合国海洋法公约》《控制和管理船舶压载水和沉积物国际公约》《实行卫生和植物卫生措施协议》《技术性贸易壁垒协议》《濒危野生动植物物种国际贸易公约》《国际植物保护公约》 《关于特别是水禽生境的国际重要湿地公约》《保护迁徙野生动物物种公约》。无拘束力的立法主要有以下4部法律，《21世纪议程》《世界自然保护同盟预防外来入侵物种所造成的生物多样性损失指南》《世界自然保护同盟再引进准则》《渔业水产养殖业操作技术准则》。

　　各国国内层面的立法。1990年，美国颁布《外来有害水生生物预防与控制法》，1996年颁布《国家入侵物种法》。2004年，日本颁布《防止特定外来生物危害生态系统之相关法律》。2004年6月，南非颁布《生物多样性法案》，其中直接规定了与生物入侵相关的事务。巴西的《生物多样性国家政策》和《国家保护地体系法》对生物入侵的相关事务也作了规定。

　　责任形式

　　各国法律明确了负责应对外来生物入侵的责任部门和责任人，形成了多种模式。

　　部长负责制。在日本，由环境大臣及其环境厅负责，当涉及具体某一类外来物种可能对农、林或渔业产生影响时，环境大臣和农林水产大臣为共同负责的主管大臣。同时，设立日本中央环境审议会等咨询机构。

　　专门机构负责制。在阿根廷，由环境与可持续发展部负责处理生物入侵有关事务，下设有生物多样性保护协调办公室，负责在阿根廷境内执行生物多样性国际公约的事务，另设动物处，负责外来动物的引进与环境影响评价。

　　两个部门共同负责制。澳大利亚联邦一级有两个机构负责，一个是联邦环境与自然遗产部，另一个是农业、渔业与林业部。前者主要负责管理对澳大利亚生态环境有威胁的入侵物种，后者对可能对农林渔等产业有损害的外来物种进行管理。

　　多部门联合负责制。在加纳，由多个部门负责，最重要的部门是环境与科技部，还有教育部、财政部、粮食与农业部、外交部、港口与铁路部、卫生部、司法部、土地与林业部、地方政府与农村发展部、旅游部、贸易部、运输部，水资源委员会也负相应责任。

　　1999年，美国创立了国家入侵物种委员会，其成员包括农业部、商务部、内政部、国务院、国防部、运输部以及环境保护署等13个部门的代表，农业部长、商务部长和内政部长担任共同主席。

　　行政审批

　　实行行政许可制度和入侵物种名录制度，是将外来生物拒之于国门之外的根本制度。

　　行政许可制度。行政许可制度是指在从事引进、释放外来物种或采取控制、清除措施等涉及外来物种的活动前，必须向有关管理机关提出申请，经风险评估并审查批准后才能进行该活动。

　　在德国，在获得许可之前须满足一系列严格的要求，如果认为可能污染本地的动植物或本地的野生动植物的贮存与流通的风险不能排除，那么许可申请会被拒绝。印度规定，如果要向本国输入动植物及其产品，须在一个月之前向有关部门申请许可证，经批准后才可以输入。

　　入侵物种名录制度。名录一般分为三级，第一级是黑色名录，属于已知入侵可能性极大的物种，需严格限制引进；第二级是白色名录，属于已知基本上不具有入侵可能性的物种，可不限制引入；第三级是灰色名录，属于尚不清楚入侵危险程度大小的物种，若经评估后确定入侵风险在可接受范围之内，可适当引进。

　　日本外来生物物种名录共429种，这个名录是由日本环境省及农林水产省共同制定的，主要以入侵性评价为基准。在英国，对具有入侵危险的外来物种设置了管制名录，若进口纳入名录的物种，必须事先申请许可证。

　　入境检疫

　　入境检验检疫的目的是保护国家整体利益和社会利益。入境检疫是防止外来生物入侵的实战环节。

　　加纳共有44个入境点，植物保护与管制局在全国各入境点都设有植物检疫官员。在每一个地区的首府的邮局都设有一名官员来检查邮寄进境的植物及植物产品。法律规定，任何人不得进口可能含有病虫害的植物、植物产品、害虫、土壤、肥料、草、包装材料及其他物质，对于违反规定的物品，检查员有权当场扣留。

　　意大利根据《植物卫生与动物卫生条例》规定，对某些被认为具有高风险的产品的进口可加以禁止，而对认为只有较低风险的，尤其是欧盟内部允许的，可不加限制。对另外一些产品，会要求某种植物卫生证书以证明其是否符合欧盟名录植物关于害虫的规定，或者要求某种动物卫生证书以证明其不含有某种动物疫病。如果要引入外来物种，必须经环境部的许可。

　　由美国农业部等部门制定的《入侵植物管理国家策略》提出了三项目标，即预防、控制和根除入侵物种。美国植物卫生监测局、农业部和土地管理局等联邦机构均已制订计划，将外来入侵杂草的及时监测和迅速处理列为首要工作。美国农业部在90个入境港口派驻1300名检查员检查入境农产品以防止入侵物种的进入，力争使入侵物种在入境之前就得到根除。

　　科学处置

　　各国从不同角度制定了科学处置外来生物入侵方法和策略。

　　根据性质分类处置。日本根据外来生物的性质共分三种类型进行处置，第一类是入侵性外来物种，除非获得主管大臣的许可，任何饲养、种植、储存或运输入侵性外来物种的行为都严格禁止；第二类是尚未归类的外来物种，需要进行详细的调查研究后，才能确定是否允许它们的进口；第三类是非限制类的外来物种，即不属于上述两类中的任何一类的外来物种可以进口。

　　根据发展时间分阶段处置。美国共分三个阶段进行处置。预防阶段，如果某团体或个人要进口某种生物，必须事先申请许可证；监测与早期预警阶段，如果有外来有害生物被报告，专家小组会立即召开紧急会议，提出咨询意见与对策建议，供决策部门参考；自清除与抑制阶段，根据相关法律要求，有关部门协调配合，快速行动。如在外来有害杂草的管理中，17个联邦机构共同采用综合的和生态的方法来控制外来杂草。

　　根据引进者动机分部门处置。新西兰将外来生物入侵分为有意入侵和无意入侵两大类进行处置。对于有意入侵（人为的、故意引进）的管理，由环境部及其特别创设的环境风险管理署牵头，农林部、卫生部和食品安全署等机构共同参与处置。对于外来物种无意入侵（自然的、随意性的引进）的管理，由农林部及其下设的新西兰生物安全署牵头，环境部、渔业部、旅游部、经济发展部、外交与贸易部以及海关等相关机构各司其职进行处置。

　　教育惩戒

　　各国高度重视对公民的宣传教育，提高公民预防外来生物入侵的自觉性。同时，注重制定法律惩戒制度，形成法律预防的底线。

　　宣传教育。澳大利亚采取多项措施提高公众对外来有害生物的认识，如发行关于生物入侵的科普性材料，在有关检验检疫、生物引种、交通运输、国际贸易、旅游等行业中，进行有针对性的宣传教育。美国1996年《国家入侵物种法》规定，政府应当为民众提供关于防止有害水生生物入侵的方法，以及对民众进行相关知识和防范计划实施的教育，并为此提供专项拨款，使防治活动得以顺利展开。

　　法律处罚。巴西的《环境刑法》对破坏巴西生物多样性的行为的惩戒极为严厉。在日本，违反规定进口外来入侵物种最高可判3年以下的有期徒刑或300万元以下的罚款，这两种处罚可同时使用。美国1990年《外来有害水生生物预防与控制法》规定，对违反压舱水处理规定的，处以最高限额不超过25000美元的罚款；对蓄意违反处置压舱水规定的，所应承担的刑事责任被列入重罪范围。新西兰1993年《生物安全法》规定，入境的任何进口植物或者植物产品都要符合相应的健康标准，携带外来物种或者外来物种产品入境的必须申报。如果检出未申报的动植物检疫违禁品，即使是疏忽漏报，也会被当场罚款200新元；而故意隐瞒不报者被起诉后，可能会被单处或者并处10万新元罚金和5年以下监禁。

　　（作者单位：重庆市第三中级人民法院）