毛泽东同志曾指出，苏维埃实现了最完满的民主制度，它给予广大民众一切民主权利，对于民众绝对不使用也不需要使用任何的强力。苏维埃是民众自己选派代表组织起来的革命群众的斗争指导机关。而革命的中心问题，则是国家政权问题。列宁在《革命的一个根本问题》中指出：“工兵农代表苏维埃之所以特别可贵，就是因为它是新的、高得多的、民主得多的国家机构类型。”苏维埃最接近劳苦群众，而与群众的关系最密切，而且最易受群众的监督，决不至离开群众的实际生活而独立存在。“省、县、区、市、乡各级苏维埃政权机关，为苏维埃政权的地方组织，称地方苏维埃”。而构建更加完善的乡苏维埃（乡苏）和城市苏维埃（市苏），是地方苏维埃建设的中心和基础。苏区的发展，根据地的巩固，都与城乡苏维埃等强有力的基层政权分不开的。

　　组织现象，可以说是人类最古老的现象之一。而组织理论的推陈出新、组织绩效的提高，无疑是组织发展的推动力量。故更好地借鉴土地革命时期中国共产党地方治理的经验，对健全地方政权机关的组织和工作，无疑具有重要的意义。

　　出台组织法推进地方政权建设

　　在革命暴动时期的地方以及红军新占领的地方，通常先建立临时性的革命委员会。依《苏维埃政权的组织问题决议案》的规定，革命委员会须设在广大群众革命运动的地方。革命委员会务必要尽力扩大自己的领土，其中心任务是开展工农贫民群众对于剥削阶级的斗争，并最终召集工农兵代表大会，选举产生正式的政权机关苏维埃。毋庸置疑，苏维埃的组织，原本是一个全国性的问题，一切组织的形式和产生的方法，均须由中央规定一个统一的组织法，方为合法。但《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》直到1934年2月才发布。在此情形下，地方先行出台相应的组织法，确有其必要性。

　　江西省委在1927年颁发的《苏维埃临时组织法》中规定，省、县、区各级苏维埃应组织执行委员会并设置主席团、秘书处以及军事、财政、土地等各委员会以便“执行政务”，还规定了省以下各级苏维埃政府的职权范围、内设机构及选举产生办法。1930年3月闽西第一次工农兵代表大会通过了《闽西苏维埃政权组织法》，后又修正为《闽西苏维埃政府组织法》，确定苏维埃是由工农兵自己选举代表组织的政权机关，对闽西革命根据地各级机构的设置作了明确的规定，将政权分为权力机关和办事机关两大系列。闽西在苏维埃政权层级的设置上，分为闽西、县、区、乡四级，必要时可设立村苏。1930年7月出台的《信江苏维埃政府临时组织法》等都是典型的地方苏维埃组织法。

　　在中华苏维埃共和国成立后，为了统一各级地方苏维埃政府的组织设置，在总结各地苏维埃建设经验的基础上，于1931年11月颁布《苏维埃地方政府的暂行组织条例》，确定地方政权分为省、县、区、乡(市镇)四级。而乡一级即为基层政权。1931年发布的《中华苏维埃共和国临时中央政府关于苏维埃建设重要的训令》回顾了过去苏维埃建设存在的问题，主要是各级苏维埃的组织很不完善的问题，还有是苏维埃的基本组织没能真正建立起来的问题，有针对性地提出了一些改善措施。中华苏维埃临时中央政府于是决定，需根据宪法及中央决定的条例细则，重新划分行政区域，重新组织各级政府。1933年颁布的《中华苏维埃共和国地方苏维埃政府暂行组织法（草案）》对《苏维埃地方政府的暂行组织条例》进行了补充和修正，对地方各级苏维埃政权的建立、任期以及人员编制等均作出了规定，还规定了地方苏维埃的体系结构，较后者而言则是体系更加严谨，内容更加充实合理，是当时较为规范、条文最多的地方政权组织法。

　　毛泽东同志强调：将乡的全境划分为若干村，依靠于民众自己的乡苏代表及村的委员与民众团体在村的领导下，使全村民众像网一样组织于苏维埃之下，去执行苏维埃的一切工作任务，这是苏维埃制度优胜于历史上一切政治制度的最明显的一个地方。依《苏维埃地方政府的暂行组织条例》规定，乡苏不设立执行委员会，也不设立主席团，只设主席一人，大的乡苏还可设副主席一人。而《中华苏维埃共和国地方苏维埃政府暂行组织法（草案）》对乡苏重新作出了规定，乡苏设主席团，由乡代表产生，作为乡代表会闭会时的全乡最高政权机关。乡苏不分科，一切事件由整个乡苏维埃负责，有临时事件时，可建构临时组织委员会进行处理。各种临时设立的委员会的委员，除乡苏的代表外，还可吸收乡里的活动分子来参加。这些临时来参加委员会工作的人有发言权但无表决权，他们是根据各地工作的实际需要来设立的。

　　在闽西所建立的乡苏维埃一级政权，无论是职能还是效率，都可说是前所未有的。一个“全面的基层政权”已经逐步取代了原有混乱的旧权力体系。苏维埃是民众自己管理自己的机关。在乡苏等基层政权中，由苏维埃代表主持并邀请各群众团体和各方面的积极分子参加，帮助苏维埃管理某项专门工作，这符合实际工作的需要，同时也显现了苏维埃政权的真正群众化民主化。这意味着，通过苏维埃政权的建设，党领导的基层政权已经完全形成。在组织理论上，只有在所有社会成员几乎都被纳入到相应的组织之中时，组织维持的成本与绩效对组织的兴衰才具有决定性意义。这也反映出中国共产党在政权思想上，既强调政权的群众基础，又强调群众对政权的民主参与。故中央在修订前述的地方苏维埃组织法时，把包括常设及临时委员会在内的这些专门委员会的设立规定在相应的组织法条款中，并逐步构筑出适当的组织法规范。

　　真正民众政权的鲜明特点

　　一切工作的实际执行都在乡苏和市苏。而且，依毛泽东同志的形象比喻，要建立坚固的中华苏维埃,就要打下坚固的苏维埃塔脚。而塔脚，就是坚固的城乡苏维埃。为树立坚固的苏维埃塔脚，通过对城乡苏维埃的活动至少每三个月检查一次等途径来完成。而且，为了体现工农民主专政的特点，苏维埃开始了实行普遍选举制度的实践。工农群众普遍参加选举，把那些最有觉悟最有积极性的分子选进苏维埃中。这样，代表来自于群众又散布于群众之中。乡苏代表会议及时总结工作中的优缺点，及时克服缺点，以便更好地满足群众的需要，行动快速并能够提供各种保障。会议讨论的问题要求实际化，并可移动到各村举行。原因在于，马列主义经典作家在唯物史观的基础上指出：人民群众才是历史的创造者和推动力量，人民群众是共产党的力量之源，共产党必须密切联系群众，坚持“从群众中来，到群众中去”的群众路线。

　　得益于中国共产党治国理政的智慧和经验，到1933年底，在苏区推行的以乡苏“村选”为形式的乡村民主机制达到了预期设计目标，制度建设的长期和短期绩效都是很明显的。当选的乡苏代表多是全村最觉悟最先进最积极的分子，由他们组成新的乡苏，自然成为乡村社会的“新式权威”，占据了乡村社会的中心地位。而以长冈乡为代表的多数乡苏“村选”，不但重建了乡苏政权、健全了乡苏的组织与工作，还改变了传统政权的一些运作方式，使得其趋向于发展出某种意义上的无缝隙结构，并构筑了相应的行为法规范。这充分显示了苏维埃政权坚持工农民众当家作主的制度优势，同时使得苏维埃成为最能发扬民众创造力的机关。

　　又因苏维埃政权的改造，《中华苏维埃共和国划分行政区域暂行条例》的颁行，地方苏维埃政权的行政区划规定也先后经历了相应的变动，使得各级苏维埃的管辖区域都划小了。这不仅可提高动员效率，也有利于群众行使参政权。

　　真心实意为群众谋利益

　　中华苏维埃共和国规定人民群众享有最广泛的民主权利。因为，“就是力争建立工农兵代表会议(苏维埃)的政权，这是引进广大的劳动群众参加管理国事的最好的方式，也就是实行工农民主专政的最好方式”。还有，中共中央在1932年明确提出的“新的领导方式”，是针对官僚主义、不切实际、不联系群众、不落实检查、不自我批评的旧的领导方式而言的。所以，“新的领导方式，是在一分钟不离开下层群众，在每个问题的决定时最仔细的倾听下层同志的意见”。另外，1934年4月，毛泽东撰写的《乡苏怎样工作》一文，则强调要废除一切强迫命令的方法。

　　《苏维埃地方政府的暂行组织条例》还规定乡苏有权解决未涉及犯罪行为的各种争议问题。中央苏区还实行了村、乡、区逐级调解制度，调解内容以不涉及犯罪的民间纠纷为限。这是一条在苏维埃运动中因中国共产党的努力主导而形成的调解治理化道路，并靠同广大民众结合起来发挥它的作用，巩固了苏维埃政权。毛泽东同志因此强调：“只有苏维埃用尽它的一切努力解决了群众的问题，切切实实改良了群众的生活，取得了群众对于苏维埃的信仰，才能动员广大群众加入红军，帮助战争。”当时的中国共产党已经认识到，只有首先解决农民等的生计等问题，才能在乡村推动革命运动进一步向前发展。

　　《中华苏维埃共和国临时中央政府关于苏维埃建设重要的训令》等法令的出台，在于使苏维埃密切接近于民众，使民众的意见迅速反映到苏维埃来，促使争议等问题迅速得到讨论与解决，使动员民众为了战争为了苏维埃建设变得十分的便利。基层政权中，工农所占比重提高。这说明，根据地政权具有极广泛的群众性，是真正的工农民主政权。在苏维埃改造运动中，特别是行政区划的调整后，使得地方苏维埃、特别是基层苏维埃密切了与群众的联系，苏维埃的各项工作进一步接受群众的监督。苏维埃政权的性质决定了其真心实意地为群众谋利益，这也反映出苏维埃政权的根本宗旨。

　　正如毛泽东同志所指出的，苏维埃必须“真心实意地为群众谋利益”，“关心群众的痛痒”，处处为群众着想。因为，“工农民主专政的苏维埃，他是民众自己的政权，他直接依靠于民众。他与民众的关系必须保持最高程度的密切，然后才能发挥他的作用”。地方苏维埃政权的运作以及在此基础上形成的苏维埃模式的成功经验，值得我们铭记和借鉴。

　　（作者单位：九江学院法学院）