摘要：党的十九届四中全会指出：“完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制。……完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层”。当前，我国正处于社会纠纷矛盾多发易发期，大量的纠纷涌入法院，使得法院尤其是基层法院案多人少的矛盾愈演愈烈，我国传统的以诉讼机制为主、以人民调解、仲裁为辅的纠纷解决体系已经远远不能满足纠纷化解的需要。因此，探索新形势下行之有效的纠纷化解机制迫在眉睫。

　　近年来，内蒙古自治区伊金霍洛旗人民法院（以下简称伊旗法院）积极探索和完善多元化纠纷解决机制，化解了大量的社会矛盾，取得了积极的效果。本文以伊旗法院的实践为例，分析了多元化纠纷解决机制的特征、重要性、伊旗法院在构建多元化纠纷解决机制方面的的经验做法、存在的问题以及对策建议，以期促进基层社会治理新格局的构建。

　　一、多元化纠纷解决机制的特征

　　多元化即多种途径、多种措施、多个层级所构成的系统。多元化纠纷解决机制是指解决纠纷矛盾的多种途径、措施构成的调整系统。

　　从目前实践来看，多元化纠纷解决机制存在以下几种类型：第一是诉前调解。即在纠纷矛盾在进入起诉程序之前由法院或其他组织对其进行调解。诉前调解可以节约大量的司法资源，将纠纷矛盾化解在萌芽状态。第二是诉前委托调解。即法院充分地发挥委托调解组织（具有专业性或者具有群众性的组织）熟悉法律政策、贴近单位和职工的优势，通过建立法院与相关组织的协调机制，比如法院与工会、劳动保障三部门建立了协调联动机制，使相应的案件得到圆满地解决。第三是诉调衔接机制。即法院在受理案件过程中，将人民调解组织等引入诉讼中，将部分案件委托给人民调解组织或其他组织调解，这样可以整合社会资源来化解纠纷矛盾。

　　二、多元化纠纷解决机制的重要性

　　多元化纠纷解决机制有历史依据、理论依据和法律依据。自古以来，我国就有“以和为贵”的优良传统，调解历来作为化解纠纷矛盾的重要手段，堪称“东方智慧”，这奠定了多元化纠纷解决机制的理论和实践基础。进入新时代，多元化纠纷解决机制得到了新的发展，党的十八届四中全会、十九届四中全会以及最高人民法院《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》都对其提出了一系列新表述新要求。可以说，多元化纠纷解决机制有着极其重要的意义。

　　（一）有利于将纠纷矛盾化解在萌芽状态。当前正处于社会转型期，人民内部纠纷矛盾较多，虽然传统的诉讼解决纠纷矛盾仍然发挥着不可替代的作用，但是诉讼活动周期长、成本高、专业性强等因素使得普通群众望而生畏，这样部分人就会选择用暴力解决纠纷，不利于社会和谐稳定。而且，民间纠纷矛盾持续的时间越长，越有可能升级，进而造成恶性事件，影响社会和谐稳定。多元化纠纷解决机制正是顺应了这种需求，既可以将一些民间纠纷矛盾化解在萌芽状态，又可以降低化解矛盾的成本，极大地维护了社会和谐稳定。

　　（二）有利于缓解法院案多人少的困境。当前，人民法院普遍存在案多人少的困难，基层法院尤为严重，据统计全国80%的诉讼案件在基层法院受理，大量纠纷矛盾涌入法院使得基层法院不堪重负。在这种情况下，靠单一的诉讼手段解决社会矛盾纠纷已不适应社会发展的需要。因此，积极探索多元化纠纷解决机制可以将一部分案件分流出去，由其他行业组织就地化解，不仅可使大量纠纷矛盾得到妥善处理，更有重要的是，可以将一些纠纷矛盾就地化解，缓解了人民法院尤其是基层法院的工作压力。

　　（三）有利于促进平安创建活动。新的形势和任务，要求各相关部门必须加强协作配合，全面发挥社会控制作用，共同构筑资源配置合理、机制运转高效的社会矛盾解决体系，为不同类型的社会矛盾提供相应的解决渠道。不断创新调解理念、调解手段和调解方法，推动完善以“以党委统一领导、各相关部门组织联动、法院积极主导、诉求渠道畅通、信息资源共享、基层群众受益”为核心内容的多元化解决纠纷机制，从源头上预防、疏导、分流社会矛盾，深化社会治安综合治理，有利于及时消除各种影响社会发展的不稳定、不和谐因素，特别是通过协商、和解的方式解决各类矛盾纠纷，有助于协调统一各方利益，加强团结合作，把人心凝聚到谋发展、干事业上，为经济社会发展创造良好的环境。

　　三、伊旗法院多元化纠纷解决机制的做法

　　近年来，随着伊旗经济社会的快速发展，特别是民间借贷、金融借贷、回迁安置和矿产资源开发等矛盾的激增，以往单一的纠纷解决机制已不能满足人民群众的司法需求，为此，伊旗法院通过借助外力、搭建平台、专项突破、全程调解、制度建设、加强宣传等多元化纠纷解决措施，为推动平安伊金霍洛建设做出了积极的贡献。从2012年至今，累计成功调解纠纷13725起，其中成功平息了40余起群体性上访事件，诉讼外化解纠纷856起。

　　（一）积极争取支持，构建多元化纠纷解决机制新格局。积极争取旗委、政府的大力支持，构建多元化纠纷解决机制新格局。

　　一是成立了由旗委常委、政法委书记任组长，法院院长、公安局长任副组长，检察、司法、信访、城建等部门及各镇一把手任成员的社会综合治理领导小组。积极向旗委政府争取，把创建“零非访”同推进社会矛盾纠纷专项行动同部署、同落实，纳入旗对镇目标考核体系之中，使纠纷化解成为了各镇各部门的共同责任和使命。协调信访局、司法局、公安局、人民法庭等部门成立了纠纷化解领导小组，协助各镇（村、社）成立了调解委员会。同时为各个镇村社配备专职信访和矛盾纠纷调解员，形成旗、镇、村、社四级调解网络；

　　二是借助“大排查、大调解、大整治”专项行动化解社会矛盾。深入开展“千名法官下基层”活动，将全院40余名法官分为7组，由院领导带队，深入全旗7个镇广泛开展法律咨询、判后答疑、调研走访、带案下访活动。同时借助全旗“四权四制”村治新模式，对征地补偿、移民安置、地企纠纷等重大矛盾实行阳光化解，从源头上减少了矛盾发生；

　　三是借助相关职能部门化解纠纷。每年协调司法、国土、劳动监察、城建、卫生、工青妇等部门召开联席会议，化解土地、劳资、拆迁安置、医疗、妇女儿童等弱势群体维权等方面的社会矛盾；

　　四是积极发挥律师的调解作用。定期邀请旗司法局领导及部分律师召开“关于律师参与诉调对接工作协调会”，听取司法局领导和律师对律师参与诉调对接工作的意见，并聘请律师担任特邀调解员。实行律师调解与代理案件严格分离，确保律师以中立的身份参与案件调解，发挥律师调解员队伍的独特作用；

　　五是行政委托。针对土地征收征用补偿分配纠纷案件实行行政委托调解制度，即案件诉至法院之前，先行委托镇政府和人民调解组织进行调解，如果调解不成功，当事人再向法院起诉。通过委托调解，大部分土地征收征用纠纷得到了有效化解。对未化解的案件进入诉讼程序后，要求法官必须入村入户入社办案，办案中不论矛盾多么尖锐，要求法官首先将人民群众利益放在第一位进行调解。

　　（二）积极搭建平台，构建诉与非诉衔接机制。一是在法院设立诉讼服务中心，在做好日常工作的基础上，负责与非诉调解机构的对接联动。同时成立诉调对接中心专门受理涉诉信访案件，有效化解涉诉信访矛盾纠纷；二是在村（社区）成立法官工作站。出台《驻村（社区）法官工作制度》，选派全体法官定期深入村（社区）调解纠纷，开展法制宣传，提供诉讼指导和帮助，解答社区居民提出的法律问题，对村社区纠纷矛盾开展诉前调解。指导人民调解组织调处矛盾纠纷；三是定期深入企业开展法律服务，解答企业在生产经营过程中遇到的法律难题。在向辖区企业公开法官联络电话、主动走访企业生产经营情况、定期解答企业提出的法律问题、听取企业人大代表建议的基础上，每月定期审查企业合同文本中有关管辖、履行地、质量标准、异议期限和违约责任等事项，防范个案法律风险；四是设立巡回法庭，开展巡回审判。在未设立人民法庭的三个镇设立巡回审判点，定期就农村易发、多发的赡养、婚姻家庭、土地承包经营权纠纷进行现场审理、现场调解；五是加强专职调解员队伍建设。从农村乡贤、人民陪审员、退休教师、法官、律师中选聘一批专职人民调解员，负责对法院受理的部分案件进行诉前调解；六是在旗物业监察大队和交警大队设立了巡回办案点，尽可能方便当事人解决矛盾。

　　（三）瞄准专项突破，推动纠纷化解向精准细深入。一是成立金融法庭和金融执行团队。受理鄂尔多斯城市核心区涉及金融系统的标的额在3000万元以下的案件审理和执行。金融法庭实行“1+2+1”审判模式，即为1名主审法官配备2名司法辅助人员和1名书记员，形成由主审法官负总责，司法辅助人员和书记员各司其职的办案机制，切实提高了办案质量和效率。对金融案件开通“绿色通道”，设立金融案件专用窗口，有经验丰富、责任心强、业务水平高的法官专门负责调解。调解成功的及时确认，调解不成的开庭审理；二是成立小额诉讼法庭暨房地产纠纷调解中心，集中审理标的额在12000元以下的小额诉讼案件及全旗物业纠纷，同时承担房地产纠纷调解工作，协助旗委、政府做好旧城改造过程中遗留的问题。采取“宣传—调解—判决—执行”的模式进行纠纷化解，即通过宣传，引导当事双方自觉履行义务。不履行的及时调解，调解不成的及时审理；三是成立道路交通事故法庭，集中化解交通事故纠纷。开通案件调解“温馨通道”，在交警队设置办案点，现场为交通事故损害赔偿案件当事人提供服务。在审理过程中，积极邀请交警部门协助调解，对当事人经交警部门及人民调解组织调解达成的协议进行司法确认。同时要求保险公司出庭参与诉讼，在实际履行赔付方面增加当事人信心，提高赔付效率，加快矛盾化解。

　　（四）实施全程调解，将纠纷化解贯穿始终。一是开展诉前分流调解。在诉前分流部分案件进行非诉调解。如对当事人起诉到法院的婚姻家庭纠纷、相邻纠纷、物业纠纷、小额债务纠纷等适宜进行诉前人民调解的纠纷暂缓立案，向当事人告知人民调解的优势、特点及诉讼风险，引导当事人自愿进行人民调解，充分发挥人民调解第一道防线的作用；二是推进诉中调解。在审理部分民商事案件过程中，法官首先进行调解，调解成功的及时出具调解书，调解不成的及时恢复审理；三是在执行阶段调解。在案件进入执行环节后，积极引导双方当事人互相让步，自愿达成协议，解决争议，从而结束执行程序。对于当事人提出不合理要求、期望值过高的案件，则要准确运用法律进行释法说理，使双方认识到自己的不足，从而缩小差距，达成共识。

　　（五）建立健全制度，为多元化纠纷化解提供制度保障。一是建立健全调解工作指导机制。成立了以院长为组长，主管副院长为副组长，立案庭、民事庭、人民法庭庭长为成员的指导人民调解工作领导小组，确立了指导思想，制定了目标；二是建立健全调解激励机制。将调解列入绩效考核业务目标内给予奖惩，与评优评先挂钩。增强法官做好调解工作的主动性，使法官积极调解、善于调解；三是建立健全调解工作制度。相继出台了《民事调解工作制度》、《人民调解员培训制度》、《人民调解工作协调配合制度》、《民间纠纷排查与报告制度》、《法官定期下访制度》和《巡回法庭便民利民为民措施》等制度，确保多元化纠纷化解工作有章可遵。

　　（六）加大宣传力度，营造多元化纠纷化解的浓厚氛围。利用“送法六进”和全国“法制宣传日”等契机，送法进机关、进校园、进企业、进社区、进乡村，提高群众法律意识，促进群众学法、懂法、用法。同时大力宣传多元化纠纷解决机制的重要意义，提高人民群众对多元化纠纷矛盾解决机制的认同。

　　四、加强和完善多元化纠纷解决机制的建议

　　（一）以制度创新为抓手充分发挥诉前调解的作用。一是要完善诉前调解机制。坚持以“党委领导、政府主导、社会协同、司法保障”推动非诉纠纷解决机制建设，充分发挥人民调解“第一道防线”作用和仲裁、公证、行政裁决、行政复议等方式的“第二道防线”作用，实现矛盾纠纷及时、高效、源头化解，把诉源治理纳入社会治理工作大局，实现解纷“终端”与诉讼“前端”无缝对接，让大量纠纷通过前端防控体系消化在萌芽状态，以非诉讼程序解决，法院集中力量解决更具规则意义的案件。二是要建立司法、行政和民间性纠纷解决机构之间有序的衔接和互动机制。将纠纷分门别类，设定调解和仲裁前置程序。属地纠纷要通过各级政府，专门纠纷要通过行业协会，或调解，或仲裁。一旦调解或仲裁失败即可启动诉讼程序。使当事人获得便利的、多层次的法律服务，同时又充分保障其依法行使诉权。

　　（二）创新人民调解机制。依托人民调解组织和懂政策、知法规、经验丰富的村（居）干部、行业负责人和为人正、有威望、辈分高、说话有分量的乡村精英，利用他们具有相同的地缘亲情、一样的乡土文化、共同的风俗习惯的优势化解纠纷。探索成立具有地方文化特色的调解组织，重视根据地方文化特色，吸纳地方风俗习惯，整合相关调解力量共同组成调解组织。培养新型民间行业调解组织，积极培育如流动人口调解委员会、交通事故调解委员会等具有行业性、区域性、专门性特色的民间调解组织，更好满足农村群众的解纷需求。

　　（三）创新商事调解机制。在投资、金融、证券期货等领域商事纠纷解决中，引入专业人士提供商事调解服务或者行业调解服务。根据不同专业领域吸纳法学专家，设立行业调解专家库。对涉及专业性问题的纠纷，法学专家提供的咨询意见对特定纠纷双方更具有说服力，可以帮助双方分析涉案事项的法律问题，提供合法科学的处理方案；四是创新行政调解机制。推进行政调解与人民调解和诉讼调解的衔接和融合，重点从行政调解人员选任管理、行政调解申请启动程序、行政调解平台建设等方面加以完善；五是注重律师、公证调解。进一步落实《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》《关于开展律师调解试点工作的意见》，探索在纠纷化解中引入完善律师调解和公证调解，充分发挥律师、公证员的独特作用。

　　（四）发挥特定行业的纠纷解决作用。充分发挥政府及其部门的优势，通过行政调解、行政裁决、行政复议等方式来化解行政纠纷和与行政管理有关民事纠纷。尤其要善于发挥工会、妇联等部门的作用。要在实践中鼓励社会强化自我管理特别是行业管理，通过行业协会等的调解来分化、疏导、解决纠纷。对因农村土地征收、城市房屋拆近、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等社会热点问题引发的群体性纠纷，有关基层部门应当采取切实有效的措施依法妥善处理，实现案结事了。

　　（作者单位：内蒙古自治区伊金霍洛旗人民法院）