摘要：环境民事公益诉讼涉及环境公共利益及公众间接利益，作为公共信托受托人的原告与诉讼无直接利害关系却提起诉讼的利他行为，极易在利己本能驱使下产生谋取私利的风险，损害环境公共利益，原告的撤诉权必受一定限制，系不完整的有限处分权，法院应职权干预，经司法审查认定原告“诉讼请求全部实现”才准许撤诉。对“诉讼请求全部实现”的司法审查，应以诉讼请求的应然性与实然性相统一为审查前提，对诉讼请求不足以保护公共利益予以释明，以环境修复目标已实现、杜绝侵权再次发生的可能性为审查标准，从合乎环境公益、公众认可污染区域已有效修复、引入专家论证制度、监督修复方案执行、约束不当处分撤诉权行为等方面，进行程序设置并完善相关制度。

　　关键词：环境民事公益诉讼、公共利益、诉讼请求、撤诉、司法审查

　　2015年1月7日，最高人民法院施行的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《公益诉讼解释》)第26条对环境民事公益诉讼中的撤诉程序作出规定：“负有环境保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现，原告申请撤诉的,人民法院应予准许。”撤诉程序设计本意为彰显自由、效益、秩序等价值，但环境公益极易成为权力寻租的工具、可资交易的筹码，如不施以约束控制，撤诉中原告极可能滥用诉讼地位为己谋求非法利益，或在被告的引诱或胁迫下暗箱操作损害公共利益，以致结果异化、背离初衷。该条规定基于对环境民事公益诉讼原告处分权的限制而赋予法院司法审查权，即法院应进行职权干预，对原告“诉讼请求全部实现”进行司法审查，但此种司法审查的具体标准、程序设置及制度规范尚付阙如。

　　司法实践中，法院适用《公益诉讼解释》第26条规定准许环境民事公益诉讼原告撤诉的案件几乎为零。2017年5月31日，江苏省无锡市中级人民法院（以下简称无锡中院）审结江苏省无锡市人民检察院（以下简称无锡市检察院）提起的一起跨区倾倒生活垃圾环境民事公益诉讼案（以下简称跨区倾倒生活垃圾案）。该案中，公益诉讼人无锡市检察院要求上海市杨浦区绿化与市容管理局等7被告承担涉案环境污染的应急处置费用、环境修复费用等2094649.16元，后其以诉讼请求全部实现为由申请撤诉，无锡中院依据《公益诉讼解释》第26条，经专家论证程序、听取群众意见后依法裁定准许。在该起以撤诉结案的环境民事公益诉讼案中，法院重点就撤诉的条件即“诉讼请求全部实现”进行司法审查，认为环境修复目标的实现及杜绝环境侵权再次发生的可能性为审查的实质标准。审查过程中对环境修复过程的公众参与制度及专业保障程序予以强化，通过专业监测、评估机构对受损生态环境修复前后的情况进行监测，召开专家论证会进行专业论证，至污染区域召开听证会以充分听取社会公众的意见，最大程度保障了环境公共利益的实现。该起案件对《公益诉讼解释》第26条的适用作出示例，并明析对“诉讼请求全部实现”进行司法审查的具体标准及程序设置。以此实例展开，引发如下值得探讨的问题：环境民事公益诉讼原告申请撤诉是否受到限制？法院以何标准审查“诉讼请求全部实现”及如何完善其审查的程序设置和制度规范？

　　一、“诉讼请求全部实现”司法审查的理论基础

　　（一）有限处分权：以公益维护制约撤诉权

　　从司法实践情况看，2007年至2014年，全国各级法院受理环境民事公益诉讼57件，〔1〕但自2015年以来，受理数逐年大幅递增，2015年受理56件，2016年受理案件数达到81件，2017年受理案件数已高达195件，这与《公益诉讼解释》的实施不无关系，随之，原告举证技术难度逐渐增大、鉴定过程日益复杂导致诉讼耗时长及诉讼成本增加。原告代表公共利益，其自身利益不会增减，但需投入精力、时间，存在败诉风险，甚至承担被报复的社会成本，其以“诉讼请求全部实现”而申请撤诉的意愿愈发强烈。法院受理案件数量增长过快与作出判决耗费时间成本过大之间的矛盾日渐突出，《公益诉讼解释》第26条规定使得法院以“诉讼请求全部实现”为由准许原告撤诉的案件必不会少。在环境公共利益已经维护或原告的诉讼请求已经实现时，准许原告撤诉，更有利于及时定纷止争，具有经济上的合理性。司法实践中应充分认识撤诉的价值，从审之慎用到审之优用，进而在消除环境污染源、修复生态环境、保护环境利益的基础上，实现撤诉的自由、效益、秩序等价值。

　　那么，环境民事公益诉讼原告的撤诉权是否应予以限制？即该撤诉权的性质是完整的处分权还是不完整的处分权？民事权利的处分主要表现为对诉讼请求的处分和对诉讼权利的处分。普通民事诉讼中，当事人双方地位、实力基本平衡，原告代表其“一己私利”，申请撤诉的条件较为简单，自愿且不违法即可，法院也尊重其意思自治，其行使处分权不损害社会公共利益，原告有充分、完整的权利决定是否撤诉。但环境民事公益诉讼作为一种特殊诉讼，裁判结果对当事人之外的公众有波及效力，是对社会公众间接利益的考量，侧重于生态环境的快速、有效修复，维护环境公共利益是其终极目标。跨区倾倒生活垃圾案中，接近2000吨的生活垃圾被随意倾倒、堆放，既会影响环境的可观赏性，破坏自然景观，产生侵扰公众的臭气，其产生的渗滤液还会严重污染土壤、植被、地下水或者附近河流，严重损害公共利益。公益诉讼原告作为公共利益的代表提起诉讼，源于公共信托理论，美国学者约瑟夫•萨克斯教授认为，“阳光、水、野生动植物等环境要素是全体公民的共有财产，公民为了管理它们的共有财产，而将其委托给政府，政府与公民从而建立起信托关系”。〔2〕国家作为公共信托的受托人，基于诉讼信托机制享有提起环境民事公益诉讼的诉权，而国家又将诉权委托给检察机关或其他相关组织，这些机关或组织代表国家提起诉讼所维护的利益与自身利益无直接关系，以“法定诉讼担当人”的身份行使诉讼权利、履行诉讼义务的行为体现为处分权的行使，而行使处分权会间接处分环境公共利益及公众间接利益，若享有无差别的完整处分权，在这些公共信托的受托人不当处分时，可能成为损害环境公共利益的“罪魁祸首”或“帮凶”。因此，环境民事公益诉讼不同于普通民事诉讼，原告作为公共信托的受托人，基于对环境公共利益的维护而对诉讼权利及诉讼请求的处分是有限的，不完整的。

　　环境民事公益诉讼原告享有有限处分权，另一个重要原因在于避免诱发原告谋取私利的道德风险。其虽代表环境公共利益，但从其自身利益角度看，诉讼行为并不能给原告带来直接的利益。美国法理学专家博登•海默曾言，“要求承认个人权利的欲望在任何时候都不可能完全从人的头脑中消除，另外，似乎也没有一个社会能够消除公共利益的理念，因为它植根于人性的共有成分之中”。〔3〕可以说，利己是人的本能，但任何为他人利益的活动，实际上也是从利己出发的。公益诉讼原告行为是出于社会正义感，动机是利他的，但这种基于正义的利他的激情之行与人们的利己本能存在着不可避免的冲突。〔4〕利他行为与利己本能之间的冲突极易衍生原告在诉讼中利用其控制之机谋取私利的风险，导致原告在环境公共利益未得到保护、诉讼请求未完全实现的情况下即“半途而废”申请撤诉。因此，对环境民事公益诉讼原告的撤诉权予以限制，能够促使原告正当合法地申请撤诉，保障原告诉权的同时增加诉讼效率，维护环境公共利益的同时约束原告的利己本能、降低原告谋取私利的道德风险，使案件处理实现系争利益与系争外利益保护的双赢。〔5〕

　　（二）法院职权干预：以司法审查防治公益减损

　　虽要保障环境民事公益诉讼原告享有完整的诉权，但也要强调原告“不完整的有限处分权”。〔6〕如果缺乏对撤诉中“诉讼请求全部实现”进行司法审查的程序制约，极易导致原告出于利己本能损害环境公共利益。诉讼法学家蔡彦敏教授认为，“关于撤诉的问题，应该坚持依法处分，处分权的依法行使和审判权依法审查相结合，当事人依法行使诉权，法院依法行使审查权”。〔7〕环境民事公益诉讼中对撤诉的限制类似于对和解的制约，“公益诉讼中之所以要把是否允许当事人和解权限赋予法官，就是要法官去评价非诉讼当事人的间接利益（indirect interest）。”〔8〕撤诉亦是如此，需由法院评价社会公众的间接利益及环境公共利益。

　　“法院干预型”诉讼模式源自于前苏联民事审判的超职权主义诉讼模式，尽管在普通的民事诉讼中因对当事人处分权的过度干预而倍受指责，但如果放在诉讼利益与原告不直接相关的公益诉讼中，这种干预又是极为恰当和必要的，〔9〕目的在于维护环境公共利益。法院无论在收集证据，或者在审查原告关于放弃诉讼请求、和解等方面，都有权进行广泛干预。〔10〕对公益诉讼原告处分权的限制，从反面来看是明确法院在审理公益诉讼中的固有职责，法院应进行职权干预，化被动性一味尊重当事人的处分权为主动性审查其行使处分权是否会对社会公共利益造成不利影响，原告的诉讼请求是否全部实现。“法院的判决可以不受原告诉求的限制等等，只有这样才能最大限度地保证环境公共利益，同时避免公益诉讼的起诉人谋求个人私利而损害公共利益。”〔11〕

　　在巴西，公益诉讼案件可以撤诉，但是需要由审委会审查。检察机关如果撤诉，就要经得起公众的评价，特别是网络社会的评价。〔12〕美国对撤诉审查的严格性体现在被告必须提供证据证明将来也不会再次排污，而非仅仅证明停止排污行为即准许原告撤诉，否则，一旦准许原告撤诉，被告继续进行排污，又会引发新的诉讼。考虑到我国经济发展和化解矛盾的需要，在查清事实、分清责任，保障社会公共利益，保证环境恢复责任得到履行的前提下，对于原告诉讼请求全部实现而申请撤诉的，法院可在司法审查后准许，法院限制原告处分权之根本目的在于促使撤诉正当、合法。对“诉讼请求全部实现”进行司法审查，有利于防止原告误用或者滥用权利，防止可能存在的利益勾兑现象，防止因原告与诉讼保护的实体环境利益不存在直接的利害关系，在被告以利益为诱饵作为交易条件情况下，公共利益成为原告谋取私利所牺牲的对象。因此，以《公益诉讼解释》第26条撤诉之规定为依托，以原告有限处分撤诉权、法院司法审查的基本内容和程序设置为保障，才能更好地实现环境民事公益诉讼中撤诉的价值。

　　二、“诉讼请求全部实现”司法审查的基本内容

　　（一）审查前提：诉讼请求应然性与实然性的统一

　　原告诉讼请求的应然性应当表现为诉讼请求明确具体、充分全面，足以弥补环境实际损害及预期损失，维护环境公共利益。《公益诉讼解释》第18条对原告诉讼请求作出区分，〔13〕包括“行为禁止型或危害消除型”（停止侵害、排除妨碍、消除危险）、“修复型”（恢复原状）和“损失赔偿型”（赔偿损失、赔礼道歉）诉讼请求三类六种，原告可以提出全部六种诉讼请求，也可以提出其中的某种诉讼请求。如果原告诉讼请求的实然状态与应然状态较为统一，更利于审查原告的诉讼请求是否全部实现。跨区倾倒生活垃圾案中，原告请求法院判令被告连带承担下列费用：1、非法运输、处置生活垃圾产生的应急处置费用1460179.16元；2、制定环境修复方案费用15万元；3、生态环境修复费用425320元(根据修复方案预估数额计算，以实际发生为准)；4、无锡地区环境保护主管部门后续实施生态环境修复的监测、监管等费用（以实际发生为准）。其诉讼请求类型即为“修复型”和“损失赔偿型”的结合，较为充分全面，1、2项费用具体明确，有利于赔偿环境实际损害及维护环境公共利益，与原告诉讼请求的应然状态较为接近。

　　不可否认，就实然性来讲，一般情况下，原告提出诉讼请求之初，其诉讼请求的应然状态很难达到，原告诉讼请求的应然性与实然性严重不统一。从主观方面来说，提起公益诉讼的原告虽具备一定的专业知识，但其并非法律专业人士，不排除仅仅关注赔偿事项，而忽略主张停止侵害、恢复原状，难免遗漏诉讼请求，且公益诉讼属于新生事物，有可能出现诉讼请求偏离保护环境公共利益的初衷。从客观方面来说，即使主张了恢复原状，生态环境修复费用是修复环境实际发生的费用，在提出诉讼请求之初无法确定，导致诉讼请求不明确。跨区倾倒生活垃圾案中的3、4项费用原告在诉讼之初不能明确，必须在实际修复环境并确保没有预期损失之后方可确定。

　　（二）进行释明：使诉讼请求足以保护环境公共利益

　　为使原告诉讼请求的实然性与应然性相统一，以使原告诉讼请求足以保护环境公共利益，法院在进行“诉讼请求全部实现”的司法审查中应当依法行使释明权。《公益诉讼解释》第9条规定了法院对原告提出之诉讼请求可行使释明权的条件。〔14〕所谓法院释明，可以理解为在诉讼过程中，当事人主张和陈述的意思不明确、不充分时，法院应启发当事人把不明确的予以澄清，把不充分的予以补充。〔15〕当原告提出之诉讼请求不明确或不足以维护环境公共利益时，法官须行使释明权，不得放弃。

　　一般来说，只有在原告遗漏请求停止侵害、恢复原状等与保护环境、恢复生态的终极目标密切相关的诉讼请求时，法官才行使释明权。若仅仅遗漏赔偿损失或赔礼道歉的诉讼请求，向其释明则无必要。因跨区倾倒生活垃圾案在审理过程中实施了生态环境修复工程，并进行监测和专家论证，无锡中院依法行使释明权，向原告释明后其明确诉讼请求3、4项的费用数额为：生态环境修复费用476070元、后续监测和监管费用3000元、专家论证费用5400元。法院对公益诉讼原告的诉讼请求进行适当释明，以提示其诉讼请求不仅限于损失赔偿，为其明确诉讼请求提供合法合理的帮助，更能使原告诉讼请求足以弥补环境实际损失及预期损失。

　　（三）审查标准：实然状态下的诉讼请求全部实现

　　法院在依法查明相关事实使污染事实清楚、责任承担明确的基础上，对环境修复目标已实现、杜绝环境侵权再次发生的可能性进行实质审查。跨区倾倒生活垃圾案中，无锡市检察院申请撤诉，法院坚持以原告的诉讼请求是否全部实现为衡量标准而减少行政因素的影响和法院之外势力的干扰。该案中，受损的生态环境已经得到有效修复，社会公共利益已得到充分保护，被告上海市杨浦区绿化与市容管理局等行政机关积极落实整改，并明确表示进一步强化监管责任，严防此类事件再次发生。

　　其中，“环境修复目标已实现”以是否保护了环境公共利益，是否消除了环境污染源，是否修复了生态环境为审查标准。具体表现为：被告配合负有环境保护监督管理职责的部门履行监管职责而使原告的诉讼请求全部实现，或负有环境保护监督管理职责的部门、被告提供证据证实已消除环境污染源，有效修复了受损生态环境。

　　“杜绝环境侵权再次发生的可能性”则需被告提供证据证明已经停止实施排污行为，或者已经开启治理污染的设备，或者已经采取切实有效的整改措施，证明自己将来也不会继续排污。若环境行政管理机关不积极履职或者滥用职权，并未解决案件环境问题，环境民事公益诉讼原告所主张的各种诉讼请求并未得到实现，法院应当及时作出判决，维护被损害的环境公共利益。

　　三、“诉讼请求全部实现”司法审查的程序设置

　　跨区倾倒生活垃圾案更加强化了撤诉程序中“诉讼请求全部实现”司法审查的程序设置和规范完善的司法实践需求。环境民事公益诉讼中撤诉的特殊品性和司法审查标准塑造出独特的程序设置，现将“诉讼请求全部实现”司法审查的程序设置如下：

　　（一）区分不同诉讼请求类型审查是否合乎环境公益

　　法院在审查“诉讼请求全部实现”的合公益性过程中，要区分不同的诉讼请求类型。针对“行为禁止型或危害消除型”诉讼请求，这类诉讼请求以行为正在发生或即将发生为前提条件，故主要审查是否在合理的时间以合适的方式按照合理的标准实现了“停止侵害、排除妨害、消除危险”；针对“修复型”诉讼请求，恢复生态环境的状态和功能极为重要，审查更为严格，主要审查是否在合理的期间以效益大而成本小、更符合生态环境保护目标的直接修复或替代修复方式恢复原状，替代修复方式主要有异地修复、劳役代偿、增殖放流、技改抵偿等；针对“损失赔偿型”诉讼请求，赔偿限度立足于生态修复及与修复有关的费用，法院更应发挥其自由裁量权，不能由当事人自行任意达成赔偿数额。“因地制宜”认定是否允许被告分期支付并对最长期限、次数和每次给付的金额进行司法审查，以使“诉讼请求全部实现”的同时，保障环境污染的有序治理，避免促发被告破产等更多的连锁反应。〔16〕

　　当原告诉讼请求不明确时，法院应行使释明权，向其释明进行确定，比如原告要求侵权人对其污染行为进行整改但没有整改具体内容，法院向其释明确定整改区域、整改时间、整改方案、整改后验收等内容；当原告诉讼请求低于环境实际损害及预期损失时，向其释明进行增加或变更，比如原告仅仅请求侵权人修复某一污染水体，但诉讼中发现周边土壤亦受到污染，向其释明增加修复土壤的诉讼请求。

　　（二）以公众认可污染区域得到有效修复为重点创新审查形式

　　保障公众参与，构建公众意见收集、反馈机制，使得公众认可污染区域得到有效修复成为司法审查的创新形式。法院可通过走访、问卷调查、网络互动、座谈会、论证会、听证会等多种方式，听取公众对环境修复方案的建议，引入公众参与修复验收制度等。为保证公众的代表性、全面性和利益相关性，应综合地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素确定相关行政部门人员、人大、政协代表、律师等公众代表参与。〔17〕通过座谈会、论证会、听证会形式公开征集意见时，应提前将会议召开的有关时间、地点、议题和报名办法等进行通知或公告，并保证参与人的意见得到充分发表和记录。撤诉程序中的公众参与形式和程序可参照环境保护部2015年9月1日起施行的《环境保护公众参与办法》中的第6条、7条、8条规定。〔18〕

　　跨区倾倒生活垃圾案中，法院组织召开听证会，出席代表有无锡市惠山区人大代表、受污染区域所在村村民代表、当地环保、城管部门相关负责人、无锡环境公益律师等，会议通报了环境修复过程。公益诉讼原告无锡市检察院到会对提请撤诉进行说明。与会代表一致认可受污染区域已经得到有效修复，对无锡市检察院提出撤诉亦无异议。

　　（三）运用专家论证会制度保障司法审查的专业性

　　当环境修复方案的实行能否达到修复环境的实效无法判断时，应咨询和听取相关专家意见，根据专家意见决定是否予以准许，并将专家意见记录在案。〔19〕即接受咨询的专家应对咨询事项以书面形式提出明确意见并署名，单位加盖公章。必要时，像跨区倾倒生活垃圾这样影响力大、关注度高的案件，可通过召开专家论证会的形式，对环境修复方案、赔偿数额等进行充分讨论，而非仅以评估鉴定机构的意见为依据。跨区倾倒生活垃圾案中，法院在“无锡法院环境资源司法保护专家库”中选取江南大学环境与土木工程学院、无锡市政设计研究院有限公司、无锡市环境监测中心站的三名专家组成专家组，在实地调查的基础上，以惠山区环境监测站出具的《监测报告》为依据，组织召开专家论证会，对前期编制的《环境修复技术方案》进行专家论证。专家组要求增加相应的修复后监测等内容，无锡轻大研究院根据专家论证意见修订《环境修复技术方案》，法院公示修订后的《环境修复技术方案》，期间未有相关公民、法人和其他组织提出异议。环境修复工作完成后，法院再次组织召开专家论证会，对《环境修复工程工作报告》进行专家论证，专家组结合无锡绿洲环境监测有限公司出具的《监测报告》，认定涉案环境修复工作达到修复方案预定目标。

　　此外，除通过召开专家论证会形式咨询专家意见外，为保障专家意见的科学性，法院可准许当事人各自申请的具有专门知识的人员与其依职权聘请的专家辅助人就修复方案的修复效果等专业技术问题进行对质。通过三方专家的参与，增加专家意见的对抗性，确保修复方案、赔偿数额能够使环境民事公益诉讼原告的诉讼请求全部实现。

　　（四）监督修复方案的执行以达到“诉讼请求全部实现”的标准

　　一般情况下，诉讼请求全部实现主要依赖于环境修复方案的执行，环境修复方案经过专家论证、公众监督以及法院司法审查后，修复方案的实施方即组织实施以使原告诉讼请求全部实现的，法院需在实施过程中进行监督，在修复完毕后组织专家或相关机构进行验收并对修复结果组织召开公开听证会，以满足撤诉的具体标准。跨区倾倒生活垃圾案中，双方当事人选定具有资质的江苏艺高环境工程有限公司实施环境修复工程，完工后该公司出具《环境修复工程工作报告》，明确环境修复工作已按照《环境修复技术方案》的要求全部完成，法院进而委托无锡绿洲环境监测有限公司对修复后的涉案区域进行监测，确保已修复水体达到Ⅲ类水质标准。

　　除法院自行监督外，可向相关行政主管部门发出司法建议函，建议对被告的履行情况进行严格监督检查，并及时予以反馈。也可请负有环境保护监督管理职责的部门、环保公益组织、环保志愿者或具有专业知识和能力的企业法人等作为独立第三方对被告履行生态环境修复义务的情况进行监督，监督费用由被告负担，原被告与第三方签订监督协议，法院审查并监督第三方履行职责。

　　（五）“诉讼请求全部实现”要约束不当处分撤诉权行为

　　社会组织存在通过诉讼牟取经济利益情形的，人民法院应向其登记管理机关发送司法建议，由登记管理机关依法对其进行查处，查处结果应向社会公布并通报人民法院。〔20〕如果存在行贿、索贿损害环境公共利益等犯罪行为的，比如，被告不愿付出巨额的赔偿金或因诉讼影响公司声誉时会向公益诉讼原告的诉讼代理人行贿，让其撤回起诉或者变更要求被告进行经济赔偿的诉讼请求，或者原告出于利己本能、在受诱惑的情况下主动向被告索贿等等，法院应将涉嫌犯罪的线索、材料移送公安或者检察机关，以通过刑事法律对其进行处罚。

　　附件：

　　为保障环境民事公益诉讼中撤诉的正当性和合法性，人民法院应进行职权干预，有限限制原告撤诉权，以环境修复目标已实现及杜绝环境侵权再次发生的可能性为审查标准，审查申请撤诉的原告的诉讼请求是否全部实现。

　　第一条人民法院应当审查原告以“诉讼请求全部实现”为由申请撤诉是否合乎环境公共利益，并注意区分不同的诉讼请求类型。人民法院认为原告提出的诉讼请求不明确或不足以保护环境公共利益的，可以向其释明确定、变更或者增加诉讼请求。

　　第二条人民法院可以以公众认可污染区域得到有效修复为重点创新审查形式，通过走访、问卷调查、网络互动、座谈会、论证会、听证会等多种方式，构建环境修复过程中的公众参与制度。

　　第三条人民法院可以咨询和听取相关专家意见，并将专家意见记录在案。为确保专家意见的科学性，可以运用专家论证会制度，或者准许当事人各自申请的专家与人民法院依职权聘请的专家辅助人共同参与、发表意见、进行对质。

　　第四条人民法院应当对环境修复方案执行、赔偿金使用情况等进行监督。可以向相关行政主管部门发出司法建议，建议对被告履行情况进行严格监督检查，并及时予以反馈。也可以请环保公益组织等作为独立第三方通过与原被告签订监督协议的方式监督被告履行情况，监督费用由被告负担。

　　第五条人民法院发现社会组织存在谋取私利行为的，应向其登记管理机关发送司法建议，由登记管理机关依法对其进行查处。发现存在行贿、索贿等犯罪嫌疑的，应将涉嫌犯罪的线索、材料移送公安或者检察机关。

　　（作者单位：江苏省无锡市中级人民法院）