执行管辖是强制执行立法中一个不可回避的重要问题，在我国现行立法及司法解释中，关于执行管辖的条款总计不足二十条，数量极少，立法稀缺，对我国当前执行工作的推进产生重大不利影响。为此，需在在强制执行立法中对调整管辖机制的范围及限度进行一定的完善。具体修改意见为：1、委托执行：执行机构需要全案委托或在其他辖区办理执行事务的，应当委托该辖区的执行机构执行，受托执行机构应当接受委托。受托执行机构应当接受委托。因受托执行机构违法不接受委托造成债权人损失的，受损失的债权人有权依法申请国家赔偿。2、管辖权竞合：规定两个以上人民法院对同一执行案件都有管辖权的，债权人可以选择其中一个的人民法院申请执行。申请执行人向两个以上人民法院申请执行的，由最先受理的人民法院管辖。3、管辖权调整：上级人民法院可以根据执行工作的需要，通过提级、指定、交叉执行等方式调整本辖区内执行案件的管辖。上级人民法院调整执行案件管辖的，应当作出书面裁定，送达当事人并通知有关人民法院。上级人民法院不得指定下级人民法院管辖依法应当由本院执行的案件，但法律另有规定除外。　

引言　

制定《强制执行法》，是在全面依法治国和司法体制改革的大背景下，贯彻习近平总书记“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的法治思想，落实党的十八届四中全会确定的重大任务，提升切实解决执行难的司法保障。现已被确定为十三届全国人大常委立法规划，根据立法机关的授权，最高人民法院将作为牵头起草单位提出民事强制执行法的草案初稿，在2019年底将草案提交立法机关审议，并推动尽快正式出台。今年2月受最高人民法院书面委托，江西法院承担了执行管辖和附则部分的起草工作任务。江西省高院为此成立了强制执行法起草小组，笔者有幸成为起草小组一员，通过阅读相关法律法规及参考文献对执行管辖部分尤其是涉及管辖权调整、监督方面进行了较为系统的思考。现将相关情况进行简要阐述。　

一、现实考量之乱象横生　

（一）提级、指定执行机制运转时常“失灵”　

我国实行四级法院体制，下级法院执行工作必然接受上级法院执行机构的管理。提级、交叉、指定执行就是实现管理的具体手段。然而，当前该机制有待进一步完善与改进。众所周知，提级执行能有效地破除下级法院执行过程中遇到的障碍和困难，推动案件进程。经统计，近三年来江西省11个设区市中级人民法院共提级执行案件421件，占该11个中院首次执行案件的4.45%，所占比例较少，其中南昌中院使用提级执行的相对较多，近三年来共提级执行176件，占其首次执行案件的11.08%,其次为赣州中院，提级执行有166件，占其首次执行案件数的13.31%，其他各中院提级执行的案件不超过30件，有4个中院提级执行案件数为0。上述数据统计显示，提级执行在各地方法院的总体适用较少，主要成因有以下几点：第一，现行的法律规定对提级执行的情形缺乏相应规定，很多法院不敢也不愿过多申请上级人民法院提级执行；第二，提级执行作为极其特殊的情况下采取的变更执行管辖的方式，上级人民法院考虑到滥用提级执行会带来的负面影响，也在主观方面上控制提级执行的案件数量；第三，各地方人民法院在提级执行程序衔接上面做法不一致，亟待立法予以规范。对于提级、指定执行案件的范围、条件、程序、管理等，各地法院的做法不尽一致。有的采取比较严格的做法，明确规定不得主动依职权指定执行，对于申请执行人请求上级法院指定执行的案件，制定详细的条件进行规范，诸如被执行人要有履行能力，要有因地方保护主义或部门保护主义原因致使案件不能执结的原因，要经过一段时间的督办、有的甚至提出指定执行要征得所属中级法院的同意。　

（二）管辖权竞合导致的重复立案现象屡见不鲜　

现行立法对如何选择执行地域管辖设置了四个联结点，虽然不足以涵盖当前执行管辖中面临的具体情形，但是依然为当事人选择管辖提供了可能，使当事人选择执行管辖人民法院有法可依。在这种情形下，同一个执行案件就可能会发生多次重复立案的情形。例如在某借款纠纷中，第一审人民法院判决债务人B应当偿还债权人A借款协议中约定的本金和利息及违约金。但是债务人的财产分别位于C法院、D法院、E法院管辖的辖区内，且每个辖区的财产单独都不足以偿还债务人B的债务。根据现行法律的规定，第一审人民法院、C法院、D法院、E法院均由执行管辖权。债权人为确保其债权的实现，　

同时向这几个人民法院申请强制执行。在这种情形下，后立案的人民法院如果未发现该案已经在其他人民法院立案或者发现其他人民法院已经立案仍旧对该借款纠纷进行立案的，就是本节中所探讨的执行人民法院重复立案的情形。产生这种重复立案的原因是多方面的。在本案中，既有债权人A出于私利考虑之原因，又有法律法规立法漏洞导致。此外，还有债务人B的财产分布不均这一客观原因所致。但不论出于何种原因，执行案件多次重复立案在实践中已经形成一种普遍的影响执行效率的因素。　

（三）委托执行机制运行不畅　

具体表现如下：1、委托执行案件的界定标准不明确。部分委托法院明知其执行案件不符合委托执行条件，但为了防止当事人上访或“甩包袱”，仍将案件委托执行。其目的都在于减轻自身的责任与工作量。具体地说，委托法院本身已经具备执行条件，但是因为盲目委托而耽误了时机，致使最终积重难返无法执行，只是通过委托执行转移责任。这些情况的发生以及背后的原因，主要是委托执行的目标任务和具体情形不明确，没有具体的外延，甚至连内涵都不确定，这道逻辑题自然难以解答。2、受托法院对委托执行案件存在不立案现象。有些受托法院接受委托后，对此类案件只作登记，往往不列入本院收结案统计范围;有些法院甚至对委托案件不予登记，受托法院对委托案件的执行责任心不强，内外有别，从而造成委托案件难于执行。3、委托法院对委托执行事项存在执行不及时、不到位和推诿应付现象。受托法院即被执行人住所地或被执行财产所在地的人民法院由于存在地方保护和人情关系，受托法院的执行人员在执法上就会有意无意地偏袒被执行人，刁难申请执行人，不依法执行。4、普遍存在“委托法院不愿委托，受托法院拖办、不办”等问题。虽然司法解释赋予了受托执行法院的上一级法院“督察”的权力，即在受托人民法院无正当理由不予执行时，上级法院可以依申请执行人的申请作出指定执行、限期执行或者提级执行的裁定。但从立法规定和司法解释来看，现行规定并未设置受托人民法院无正当理由不执行时的相应责任机制，但很多时候上级法院的“督察”也是有名无实，受托人民法院即使拖办、不办委托执行案件，也不会有法律上的不利后果约束。笔者认为，这是委托执行没有发挥其应有作用的最重要原因。　

二、立法建议之思考　

1、科学规范行使调整管辖的权力。应当在强制执行法中规定：上级人民法院可以根据执行工作的需要，通过提级、指定、交叉执行等方式调整本辖区内执行案件的管辖。上级人民法院调整执行案件管辖的，应当作出书面裁定，送达当事人并通知有关人民法院。上级人民法院不得指令下级人民法院管辖依法应当由本院执行的案件，但法律另有规定的除外。针对“另外”情形，建议通过司法解释作如下明确规定：“上级人民法院对下级人民法院的下列案件可以裁定调整执行管辖：（一）上级人民法院责令下级人民法院限期执结，逾期未执结需要调整执行管辖权的；（二）下级人民法院报请上级人民法院提级执行，上级人民法院认为应当提级执行的；（三）重大、疑难、复杂的案件，上级人民法院认为应当调整管辖权执行的”。　

执行管辖是指执行法院之间就执行案件所作的分工和权限划分。调整管辖是上一级人民法院出于方便执行、督促执行、防止地方保护主义、杜绝消极执行等目的，也可能是为了对本辖区案件执行监督和协调工作的阶段性整体部署，从而调度本院辖区内的执行力量、执行装备集中执行或专项执行以实现阶段性目标作出指定执行的裁定，使得被指定法院基于上级法院的指定获得管辖权，体现了上一级法院对下一级法院的执行监督和协调权。但是我们应该对上级法院的调整管辖权进行一定的约束，防止其随意滥用。鉴于现有的相关法律条文未具体明确提级执行的适用条件，实践操作中可能发生随意性和混乱现象，甚至产生提级执行权的滥用或错误适用以致影响执行效率的现象，造成司法资源的浪费并增加当事人的诉累，甚至容易激化矛盾引发涉执信访。故明确好对调整管辖的具体情形予以列举，进一步转变传统思维，重构我国执行管辖相关制度是必要的。此举既不会导致对执行管辖原则的任意突破，也不致拘泥于执行管辖的一般规定，同时有利于完善上级法院行使执行监督权，提高执行效率，对解决执行难和执行乱具有积极意义。　

2、妥善处置管辖权竞合事宜。建议在强制执行法中明确规定：两个以上人民法院对同一执行案件都有管辖权的，债权人可以选择其中一个的人民法院申请执行。申请执行人向两个以上人民法院申请执行的，由最先受理的人民法院管辖。管辖竞合一般由共同管辖引起，即两个以上的法院对同一民事强制执行案件都有管辖权。在这种情况下，出于充分尊重胜诉当事人权利的考量，往往由其择一法院管辖以解决竞合问题。但应注意的是，与以往规定不同，当债权人向两个以上人民法院申请执行时，并非由最先立案的人民法院予以管辖，而是由最先受理的人民法院管辖。这是为了尽可能减少相互推诿管辖责任的现象。本次立法在总体方向上，以执行效率、效益为原则，切实扭转了以往对“审执不分”的妥协，但与此同时，伴随着“谁审谁执”的理念成为过去，部分有管辖权的法院，可能会出于办案压力而产生通过拖延立案而推诿管辖的现象，对申请人行使权利造成阻碍。对此，通过确立“谁受理谁管辖”原则在一定程度上有效消除这一现象。同时，吸收司法实践的经验，规定对于发现重复受理的，人民法院也并不应简单撤销案件，而应将相关材料移送先受理的人民法院，对于已经采取执行措施的，应当将采取执行措施的相关材料一并移送。这是因为后受理的法院在工作过程可能发现了其他财产线索并采取了有关执行措施，简单销案处理，无疑是对司法资源的一种浪费，也不利于当事人胜诉利益的全面实现。　

有学者认为转变“同一民事执行案件不得多次立案”的传统思维。允许同一执行案件多次立案，也即如果同一个执行案件存在多个被执行人或者多项被执行财产，允许申请执行人先后（而非同时）向多个有管辖权的人民法院申请执行。这样规定是为了鼓励申请执行人分别向各被执行财产所在地人民法院申请执行，以避免异地执行和委托执行的情况发生。笔者认为此种做法有失欠缺。因为一方面，会导致一个案件存在若干执行法院多头执行，人为增加案件数量及协调难度，产生新的制度性障碍。另一方面，执行标的分散在不同辖区，管辖法院可以通过委托执行、异地执行、提级执行解决该问题，没有必要通过设立多个管辖法院解决。此外，一个执行案件多个管辖法院制度与本法规定的委托、指定、交叉执行等规定存在制度冲突。　

3、畅通委托执行机制。在强制执行法中规定：执行机构需要全案委托或在其他辖区办理执行事务的，应当委托该辖区的执行机构执行，受托执行机构应当接受委托。受托执行机构应当接受委托。因受托执行机构违法不接受委托造成债权人损失的，受损失的债权人有权依法申请国家赔偿。在委托执行后，与此相关联，受托机制保持畅通高效的重要性也急剧增加，一旦出现流转脱节，则必然将使申请人的利益实现陷入困境。明确规定，受托执行机构在接到其他执行机构依法委托的执行案件时，必须接受委托，不得进行任何推诿拖延。由于现有委托执行制度已经从过去的“权责分离”模式转换为“权责合一”模式。一旦受托执行机构受理执行案件委托后，其将依法承接委托执行机构原有的所有权限，而委托法院可作销案处理，故受理委托后的案件执行程序，可以直接依照自身受理案件的规定予以规范。然而，这也反映出，一旦接受执行委托，则受托执行机构将承担本案几乎所有的办案压力。而且《最高人民法院关于委托执行若干问题的规定》实施以来的司法实践也显示出，此种情况下，在少数法院内部优先执行本院管辖案件的意识的推动下，即使有相关规定予以严格规范，仍然会出现相当数量的推诿责任情形。为此，对于违法不接受委托导致债权人损失的，当事人、利害关系人可以通过国家赔偿制度予以惩罚，进而推动其依法接受委托，这也符合国家赔偿制度“促进国家机关依法行使职权”的立法目的，有助于执行机构依法有效实现当事人胜诉利益。　

参考文献：　

1、李海军：《执行管辖制度改革研究》，载人民司法（司法改革研究）2006年4月版。　

2、杨娟：论我国地域管辖制度之完善，载西南政法大学2013年硕士学位论文。　

3、潘环环、尚艳玲：民事执行管辖制度之重构，载中共郑州市委党校学报2015年第4期（总第136期）。　

4、孙加瑞：《中国强制执行概论》，中国民主法制出版社1999年12月版，第119页。　

5、章武生、金殿军：我国民事执行地域管辖制度之重构，载《政治与法律》2010年第2期。　

（作者单位：江西省宜春市中级人民法院）