行政协议，又叫行政合同，指行政机关为达到维护与增进社会公共利益，实现行政管理之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议，这是现代行政法上较为新型且重要的一种行政管理手段，由此引发的纠纷被2015年施行的《行政诉讼法》新纳入行政诉讼案件类型范围内。近日，广西壮族自治区北流市人民法院行政庭审结了北流市首个行政协议纠纷案件。

　　行政合同的一方主体是具有行政管理职能的行政机关，而另一方主体是行政管理的相对人，也就是公民、法人或者其他经济组织。不同于民事合同，签订行政合同的双方主体地位不平等，行政机关作为行政管理者，享有行政优益权，比如法律赋予了行政机关单方解除或变更协议的权利，但合同相对方没有这项权利。那么，如果签订行政协议的行政机关一方构成了违约，严重损害了相对方的合法权益时，合同相对方应当如何维权？北流市人民法院行政庭审结的原告广西某置业投资有限责任公司认为被告北流市国土资源局不依法变更《国有土地使用权出让合同》纠纷一案所需要解决的就是这样的问题。

　　【基本案情】

　　2007年2月16日，原告广西某置业投资有限责任公司与被告北流市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，约定原告有偿受让宗地编号为A⒈A⒉A3的国有土地使用权，该合同项下的土地出让使用年期自出让方向受让方实际交付土地之日起算。其中A3地块土地使用年期为40年。原告依合同缴纳了A地块的全额土地使用权出让金。A⒈A2地块的住宅房屋及配套设施建设如期完成并交付使用，A3地块由于拆迁户的拆迁安置问题，被告长期不能交付给原告。2008年7月3日，在未实际交付的情况下，被告为A3地块颁发国有土地使用权证，该证所载明的终止日期为2047年2月15日。直至2017年12月，A3地块上的拆迁安置问题才得以解决，被告于2017年12月28日实际交付A3地块给原告。后原告多次向被告提出申请要求变更A3地块使用权的终止日期，要求从2017年12月28日实际交付之日起算，即从2017年12月28日起至2057年12月27日止，被告以出让土地A地块作为整体已交付原告，A3地块仅是未拆迁部分未交付，不是A3地块全部的不交付为由拒绝原告的变更请求。原告认为，因被告违约，导致A3地块的土地使用期限实际不足40年，因此向法院起诉，请求人民法院确认被告构成履行行政合同违约并判决被告限期更正合同相关内容义务。

　　【法院裁判】

　　本案的争议焦点是，被告在履行合同过程中是否存在违约，是什么原因造成被告违约，该违约行为是否造成了原告的利益损害，被告是否应当为其行为承当责任，应当承担怎样的责任。合议庭认为，根据双方签订的国有土地出让协议，被告出让的土地应是没有建筑物及附着物等固定物的土地，是诉称的“净地”。但被告在本案涉案合同项下A3地块在与原告签订出让协议前后没有处理好拆迁安置等问题，未能依协议约定的时间交付原告，至2017年12月28日方实际交付，致使原告依约使用A3地块国有土地使用权的出让期限被限缩了10年，损害了原告的合法权益，已构成违约。主审法官认为，行政协议既是一种特殊的行政行为，也是一种合同行为，虽然行政主体即行政机关的地位较高，被赋予了更多的权利，但基于合同法的基本原则和基本原理，在其违约时，也应依法承担违约责任。原告主张变更A3地块使用权年期至2057年2月15日，实质是在遵守合同约定的权利义务的前提下，依A3地块实际交付的时间顺延合同的履行期限，其主张合情合理，也符合合同约定，不违反法律规定，不损害公共利益，是对其合法权益的维护，依法应予支持。作为行政协议的行政主体一方的被告，因自己的违约行为造成的损害结果应依法积极采取补救措施，避免损害的扩大，保障原告的合同权利，积极依合同约定履行合同，共同促进合同目标的实现。据此，北流市人民法院作出判决，被告北流市国土资源局与原告广西某置业投资有限责任公司签订的国有土地使用权出让合同继续履行，并责令被告北流市国土资源局在本判决发生法律效力后30日内采取补救措施。

　　【法官说法】

　　在我国民主法治建设的进程中，为顺应服务型政府的建设趋势要求，政府通过行政协议的方式实施行政管理的情形越来越多，诸如国土部门通过签订土地使用权出让协议，履行盘活国有存量土地资产、优化土地资源配置、合理利用土地法定职权；城市管理部门签订征收补偿协议，实现城市开发与管理的目的等。政府通过与公民、法人或其他经济组织签订协议的方式，把公民及民间资本引进到国家行政管理当中，为国家的社会管理注入活力，降低行政机关对个人进行单方命令的行政安排，以协商的方式提出要求和义务，便于公民理解，容易接受和赞同，从而减少因双方利益和目的的差异而带来的对立性，有利于化解矛盾，创造和谐社会。正因为行政协议是行政民主化的方式之一，要求行政主体在行政合同中的地位不能像行政行为一样强势，其权利应受到适当的限制，在其违约的情形下也需要承当违约责任，这也是法律明确规定的。本案的土地出让协议约定的出让年限为40年，因被告未能及时完成征收等相关工作，导致原告不能按照合同的约定和土地使用权证上所载明的使用年期使用土地，原告的利益受到严重损害。在此情况下，被告依法应当承担违约责任，采取补救措施，避免损害的扩大，保障原告的合同权利，共同促进合同目的的实现。