党的十八届三中全会提出，要探索与行政区划适当分离的司法管辖制度。党的十八届四中全会进一步明确提出，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。根据党的十八届三中、四中全会部署，中央全面深化改革领导小组审议通过《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》。北京市第四中级人民法院（下称北京四中院）作为全国首批两家跨行政区划法院之一，于2014年12月30日正式挂牌成立，管辖审理特殊重大的刑事、民事、行政、执行案件。其中，该院目前管辖审理的行政案件是以北京市16个区政府为被告的一审行政案件以及北京市政府复议维持区政府行政行为后以两级政府为共同被告的一审行政案件。自履职以来，该院紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标，坚持司法为民、公正司法，充分发挥跨行政区划法院行政审判职能优势，严格贯彻行政诉讼法，依法保障当事人合法权益，有效解决行政争议，积极助力法治政府建设，为京津冀协同发展和建设国际一流和谐宜居之都提供了有力司法保障。透过该院行政审判工作的一组数字，跨行政区划法院两年多来建设发展的成效可见一斑。

　　第一个数字是13.4，代表的是2016年北京四中院审理的区政府涉诉案件数量相较于2014年同类案件数量的倍数。2014年以前，全国各级法院每年受理的一审行政诉讼案件总量不超过15万件，无论是相较于我国人口总量，还是相较于全国各级行政机关作出的属于行政诉讼受案范围的行政行为总量，抑或是相较于因行政争议引发的信访案件总量，比例都很低。这一状况既与行政诉讼法对行政案件起诉条件的设置有关，更与行政案件立案门槛在一些地方被人为抬高的现实做法相关。为此，修订后的行政诉讼法（下称新行政诉讼法）改立案审查制为立案登记制，大幅降低立案门槛，同时进一步拓宽行政诉讼受案范围，对公民、法人和其他组织诉权的保障更加有力。北京四中院成立时行政诉讼法已被修订，但新行政诉讼法尚未正式实施。为切实畅通行政诉讼救济渠道、充分保护诉权，该院自挂牌履职之初就积极推行立案登记制改革，坚决清除限制立案的各种“土政策”和人为障碍，对依法应当受理的案件，做到有案必立、有诉必理。2015年，该院审理的北京市各区政府涉诉一审行政案件达到1397件，是2014年全市法院受理的该类案件总量216件的6.5倍。2016年，该院审理的区政府涉诉一审行政案件达到2893件，是2015年同类案件总量的2.1倍，是2014年同类案件总量的13.4倍。行政案件数量大幅上升既反映出公民、法人和其他组织通过行政诉讼维护自身权益的意识日益强烈，又反映出人民法院落实立案登记制取得明显成效。该院作为跨行政区划法院在摆脱地方保护和行政干预方面取得积极进展，行政诉讼救济渠道更加畅通。在积极支持和保障人民群众依法理性表达利益诉求的同时，该院也十分注重加大释明引导和多元化解行政争议力度，同时坚决防范和治理恶意诉讼、滥用诉权问题，有效规制个别当事人长期缠诉闹访、扰乱诉讼秩序的行为。

　　第二个数字是32%，代表的是新行政诉讼法实施一年间北京四中院作出行政判决的案件中行政机关的败诉率。行政诉讼制度的主要功能之一便是监督行政机关依法行政和纠正违法行政行为。行政诉讼制度建立以来的20余年间，人民法院通过审理行政案件，在纠正违法行政行为、促进行政机关依法行政方面发挥了不可替代的重要作用。不过，2014年以前全国法院判决行政机关败诉的案件在全部行政案件中的占比总体上呈下降态势，原告胜诉难问题日渐突出。为切实发挥行政诉讼对于促进依法行政的独特作用，新行政诉讼法通过增设“明显不当”审查标准，建立规范性文件附带审查机制，明确无效行政行为、程序轻微违法行政行为的判决方式等，大大拓展了司法审查的广度、深度与强度，有利于全面实现行政诉讼的制度功能。北京四中院履职以来，全面、严格落实新行政诉讼法的各项规定，坚决纠正违法行政行为，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到充分保护。在沈某诉某区政府行政复议决定案中，区政府作出被诉行政复议决定时超出法定期限1天，属于行政程序轻微违法的情形，尽管该被诉行政行为不存在其他方面的合法性缺陷，且原告的合法权益亦未因超期1天而受到实际影响，但该院严格依照新行政诉讼法的规定，判决确认被诉行政行为违法。在刘某诉某区政府没收物移交批准案中，尽管区政府作出被诉行政行为并未违反法律法规的明确具体规定，不存在超越法定职权、主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序等违法情形，但存在明显不当的情形，该院依照新行政诉讼法的规定，判决撤销被诉行政行为。自2015年5月1日至2016年4月30日新行政诉讼法实施一年间，该院判决行政机关败诉的案件占该院作出判决的全部案件的32%，比该院成立前同类案件中行政机关败诉率有较大幅度提升，人民法院通过行政审判监督行政机关依法行政更加有力、有效。在依法纠正违法行政行为的同时，针对一些行政案件矛盾成因复杂、政策法律规定不明确、纠纷无法一次性解决等特点，该院推动建立行政争议多元化解决机制，在坚持自愿、合法原则和不损害国家、社会、他人合法权益的前提下，积极开展行政赔偿、行政补偿以及涉及行政自由裁量权案件的调解工作，努力从根本上解决争议，促进案结事了。在审理某区政府关停某水泥厂引发的一起行政案件中，该院考虑到案件涉及本市生态环境保护和产业结构调整转型及企业众多职工就业生计等问题，摒弃就案办案方式，先后十余次组织涉案各方当事人及有关方面进行面对面的实质性协商，在利益衡平和有效维护社会公共利益的基础上，最终促使区政府及有关方面与涉诉企业达成了补偿协议，有效实现了行政争议的实质性解决，也有效避免了涉众群体访等次生问题的发生。该案被最高法院评为人民法院为京津冀协同发展提供司法服务和保障的十大参考性案例之一。2016年，该院审结的行政案件中，因行政争议得到实质性解决而由原告主动申请撤诉的案件比2015年上升11.1%。

　　第三个数字是93，代表的是北京四中院成立两年间所有行政案件的平均审理天数。受立案登记制全面推行和新行政诉讼法深入实施叠加影响，该院成立后行政案件数量持续大幅攀升，2015年行政审判法官人均承办一审行政案件达150件，2016年增加到近200件，每名法官还要参与其他法官承办的二三百件案件的审理工作。同时，在该院管辖审理的行政案件中，涉及被征收人重大财产权益的房屋征收补偿案件以及因棚户区改造、房屋征收拆迁、土地征收腾退等引发的政府信息公开、行政不作为等案件占行政案件总数的七成以上，涉民生、涉历史遗留因素、涉群体性纠纷的特征明显，审理难度普遍较大。如何在案件数量居高不下、审理难度不断加大的形势下兼顾司法公正与效率，是摆在该院面前的一个问题。面对挑战，该院始终坚持以改革为先、以创新为魂，通过完善制度机制提升审判质效。该院大力推行实训制培训模式，建立审判业务专家带教制培养机制和专家咨询论证制度，努力提升法官的司法能力；依托法官会议和审委会加强对重大审判理论实践问题的专项研究，及时统一审判思路和标准尺度；建立审判人员履行法定职责保障机制，以规制惩戒恶意诉讼为依托，维护诉讼秩序，确保法官依法独立公正行使审判权；探索建立“繁案精审、简案快审”机制，率先适用行政诉讼简易程序审理案件。该院成立两年间，行政案件的平均审理周期仅93天，远远短于一审行政案件6个月的法定审限，审判质效不断提升。通过妥善审理涉及政府职能转变、简政放权、产权流转等方面的新类型案件，保障“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”深入推进；通过依法妥善审理因棚户区改造、老旧小区综合整治等重点工程和重点领域发生的征收拆迁、环境整治等涉及面广、影响力大的行政案件，依法维护了公民、法人及其他组织的合法权益，保障了首都经济社会发展；通过依法公正审理行政协议案件，促进法治政府和政务诚信建设；通过依法妥善审理政府信息公开、村务公开、行政复议等案件，有效地维护了群众的知情权、参与权、表达权和监督权；通过依法妥善审理公房管理、土地登记等涉及人民群众生产生活的案件，有效地维护了人民群众正常的生产、生活秩序。

　　第四个数字是4000，代表的是两年多来走进北京四中院旁听行政案件庭审的行政机关领导干部和一线执法人员的人数。郡县治则天下安。区县政府在我国政权体系中具有十分重要的地位，处在政府工作的第一线,是国家法律法规和政策的重要执行者。实际工作中，直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由区县政府做出，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要区县政府处理和化解。提高区县政府的依法行政意识与水平，是推进国家治理现代化和加快建设法治政府的关键一环。两年多来，北京四中院紧紧依托跨行政区划法院职能定位，充分发挥集中管辖北京市各区政府涉诉案件的独特优势，积极助力法治政府建设，取得良好效果。一方面，该院大力推进行政机关负责人出庭应诉工作，着力发挥“关键少数”以上率下、带动区域整体法治水平提升的重要作用。行政机关负责人出庭应诉制度作为新行政诉讼法的一个重要制度创新，有助于提升行政机关依法行政的意识和能力、促进行政争议的实质性化解、树立行政机关良好的法治形象。两年多来，北京市各区政府负责人出庭应诉的自觉性、主动性不断提升，过去长期存在的“告官不见官”现象明显改观，行政机关工作人员出庭应诉率100%，16区政府负责人出庭实现全覆盖，多个区政府一把手作为行政机关负责人出庭应诉，充分展现了“关键少数”在全面依法治国中以上率下的引领示范作用，有力地带动了区域整体法治水平提升。另一方面，该院着力将行政案件庭审打造成依法行政教育平台，切实提升行政执法人员这一“关键多数”的法治意识和能力。两年多来，该院注重选取典型案件，尤其是以行政机关负责人出庭应诉为契机，组织行政机关领导干部和一线执法人员旁听案件庭审进行法治教育，先后为中央党校、国家行政学院、清华大学、中国政法大学、市委党校、市直机关工委党校等举办的领导干部培训班学员以及行政机关执法人员举办示范观摩庭50余次，旁听行政案件庭审的行政机关领导干部和一线执法人员达到4000人，在庭审后组织的座谈交流活动中，不少行政机关领导干部和执法人员坦言这种“庭审课堂”远比一般的法制培训更鲜活、更有效。此外，该院注重发挥司法建议和行政审判白皮书的功能作用，在整体发布行政案件年度审查报告及典型案例的基础上，创新发布针对每个区的行政案件司法审查分报告，为各区依法行政提供个性化“法治体检报告”。为加强各种资源力量整合及协调联动，该院还率先成立全国首家司法服务办公室，统筹对接两级政府法制部门等，建立常态化的沟通联络机制，采取巡回走访座谈方式，遍访北京市16区政府法制部门，对症下药帮助解决各区政府在推进依法行政工作中遇到的相关疑难问题，有针对性地提出有效防范法律风险、超前预防行政争议发生的相关意见建议，为党委政府决策提供参考，协同推进法治政府建设。从该院行政案件的判决结果看，在司法审查标准日趋严格、纠正违法行政行为力度持续加大的情况下，2016年行政机关败诉率反而比2015年下降11个百分点，行政机关败诉率由2015年同比大幅上升，再到2016年同比大幅下降，直观反映出两年多来该院行政审判工作有效提升了各区政府依法行政的能力与水平。由于促进法治政府建设的成效显著，2016年12月该院获评第四届“中国法治政府奖”，成为该奖项设立以来全国法院系统首个获此殊荣的法院。

　　第五个数字是20，代表的是两年多来北京四中院举办新闻发布会的次数。行政诉讼是保护行政相对人合法权益、监督行政机关依法行政的重要制度，但在司法实践中，不少行政相对人对人民法院行政审判的信任度不高，一些行政机关对人民法院行政审判不够尊重，行政审判的权威性和公信度均有待加强。从司法统计数据看，行政案件长期存在“三高一低”的现象，即上诉率高、申诉率高、信访率高、服判息诉率低。为改善行政审判社会评价，不断优化行政审判司法环境，该院始终坚持“两手抓”：一手抓司法公正，通过严格依法依程序审理行政案件并不断加大实质性解决争议的力度，切实增强当事人对行政审判工作的信任感和获得感；一手抓司法公开，通过主动将行政审判工作晒在阳光下，增进社会公众对行政审判工作的了解、理解与支持。两年多来，该院不断完善司法公开的机制方式，通过邀请人大代表、政协委员旁听行政案件，互联网全程直播庭审等方式，自觉接受社会各界监督；通过网络、电视、报纸和“北京四中院”微信公众号等形式向社会发布典型案例、工作动态、经验成果，发挥行政审判的规则引领作用，拓展司法裁判示范功能；通过“12368”电话语音系统、手机短信、电子触摸屏等现代信息技术平台，公开审判流程信息；注重建立健全裁判文书上网情况检查通报制度，行政案件裁判文书上网率达99%以上；在各立案窗口免费提供诉讼指南资料，引导当事人正确行使诉权。在日常动态公开的基础上，该院组织新闻发布会达20次，发布各类宣传稿件数千篇，组织媒体记者进法院采访报道数百人次，其中行政审判工作是媒体关注和报道的重要内容。司法公开的深化带来司法权威和公信力的提升，人民群众在行政诉讼中的获得感、认同感和满意度明显增强，人民群众依法理性维护自身权益意识明显增强，行政案件出现“三降一升”，即上诉率、改判发回率、申诉率下降，服判息诉率上升的良好发展势头，进一步夯实了跨行政区划法院行政审判工作持续健康发展的基础。

　　第六个数字是12，代表的是两年多来北京四中院在全市和全国法院系统行政审判相关工作评比中荣获一等奖的次数。行政审判职能发挥和行政诉讼目标实现，离不开一支高素质的行政审判队伍。北京四中院作为跨行政区划法院，具有对优秀人才的吸引力，其法官系按照高标准遴选自本市三级法院。同时，该院在成立后持续推进行政审判队伍的正规化、专业化、职业化建设，为履行跨行政区划法院职能提供有力组织保障。针对新行政诉讼法实施后层出不穷的新情况新问题，不断加大调查研究，积极申报并中标包括最高法院2015年度司法调研重大课题“关于新修订行政诉讼法实施问题的调研”等在内的多项重大课题研究，部分课题已顺利结项；不断完善法官会议制度，充分发挥法官会议在解决疑难法律适用问题和统一裁判尺度方面的重要作用；高度重视行政审判典型案例的编写、报送和宣传工作，发挥案例的示范引领价值；加强和改进新形势下行政审判教育培训工作，提高行政审判人员认识和把握大局、公正司法、做群众工作以及信息技术应用等各方面的能力，培养高素质的行政审判队伍。两年多来，该院报送的调研报告、学术论文、裁判文书、司法建议、案例分析等在全市和全国法院系统行政审判业务成果评比中获得多个奖项，其中获得一等奖12次，包括全国法院第四届行政审判业务成果评比一等奖、全国法院首届优秀案例分析评比一等奖、全市法院第28届学术论文研讨会一等奖、全市法院优秀裁判文书百佳奖一等奖等。

　　显然，以上几个数字并不能反映北京四中院行政审判工作的全貌，更无法全面反映跨行政区划法院改革试点的成效。实际上，北京四中院作为跨行政区划法院，已在两年多的改革探索实践中形成了一系列卓有成效的制度机制。例如，该院成立后及时制定出台20余个审判权运行机制改革规范性文件，为审判权运行机制改革和司法责任制的落实奠定了坚实的制度基础。又如，该院针对执行工作中财产难寻、人难找，当事人故意转移资产、拖延诉讼等问题，创设“立保同步、保调对接”工作机制，有效提升保全成功率，当事人开展调解、实现和解的意愿大大提高。再如，该院积极探索构建以平台建设为抓手的内设机构扁平化管理模式，分别依托法官委员会，构建法官执业综合管理平台；依托审判委员会，构建审判业务综合管理平台；依托司法服务办公室，构建内外司法服务综合管理平台；依托综合行政办公室，构建队伍综合服务保障平台，将涉及法院管理的50余项工作职能集中整合到这四个平台之中，有效减少因机构职能交叉、人员职责不清导致的管理层级过多、管理效能低下等问题。当然，跨行政区划法院改革试点虽已取得明显成效，但仍存在一些亟待破解的问题，有必要在总结试点经验的基础上不断将改革推向深入。

（作者单位：北京市第四中级人民法院）