行政机关出庭应诉数量普遍很低

　　无一城市应诉率得满分17城市0分

　　【提要】

　　“监督与问责”平均得分为73.45分(总分100分)

　　排名前五的城市分别是：南宁、杭州、成都、广州、无锡

　　得分最高的子项目为“政府及其组成部门负责人是否存在违法违纪情况”

　　得分最低的子项目为“行政机关负责人出庭应诉情况”

　　中国政法大学法治政府研究院评估团队新近完成了对100家城市政府的监督与问责情况测评。测评结果显示，这100个城市平均得分为73.45分，各地政府在监督与问责方面总体情况较好，尤其是在强化内部监督方面取得了较大的进步。

　　但内部监督的总体水平仍然有待提高，定期听取、审查本级政府工作部门和下级政府执法情况报告的机制尚未形成，部分城市对年度和重点领域的审计报告公开仍不到位，重制度轻落实的现象依然存在。

　　2017年度测评“监督与问责，”下设“内部监督”、“外部监督”、“问责”三项二级指标并细化为十一个具体观测点。

　　排名前五的城市分别是：南宁、杭州、成都、广州、无锡。得分最高的子项目为“政府及其组成部门负责人是否存在违法违纪情况”。得分最低的子项目为“行政机关负责人出庭应诉情况”。

　　人大建议监督流于形式

　　2015年12月中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(以下简称《纲要》)，其中明确“强化对行政权力的制约和监督”，“认真研究处理人大及其常委会组成人员对政府工作提出的有关审议意见，及时研究办理人大代表和政协委员提出的意见和建议，切实改进工作。”

　　评估小组通过检索被评估对象的政府网站、人大常委会网站和政协委员会官网中的信息，对评估对象“是否执行本级人大及其常委会的监督决定，对人大代表的批评、意见和建议是否认真及时地回复，是否及时办理政协建议案、提案，是否公开办理情况报告等情况进行了检测。

　　测评结果显示，有43个城市获得满分，6个城市获得9分，38个城市获得8分，说明大多数被评估城市能够自觉地接受人大及政协的监督。

　　未获得满分的城市，其被扣分原因大多是因未能公开对人大代表建议和政协提案的办理情况。除少数几个城市未能及时公布政府工作报告外，其他城市在政府工作报告中对于接受人大和政协监督的情况都进行了概括说明。

　　不过，仅有少数城市在政府网站上设立了人大建议和政协提案办理情况的公开专栏，天津市、哈尔滨市、南京市等评估分数较高的城市也未设置公开专栏。设置了专栏的城市中，有部分城市对于普通用户设置了访问权限，这意味着社会公众实际无法获知人大建议和政协提案的办理情况。

　　评估报告指出，大部分城市对人大建议和政协提案办理情况的公开意识不强，公开不够全面和透明，这些都有可能导致人大建议和政协提案监督流于形式，损害社会公众对人大和政协监督的信任程度。

　　制度建立和落实有脱节

　　行政诉讼法第3条明确规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相关的工作人员出庭。”

　　评估小组委托专业的技术公司搜索网上公布的所有裁判文书，通过输入关键词，计算出每个城市行政机关负责人出庭应诉的次数，除以该市2016年度行政案件总数，据此得出出庭应诉率。

　　按照出庭应诉率给分，100%出庭应诉的给10分，没有出庭的给0分，其他情况按照出庭应诉率的10倍给分。测评结果显示，无一城市得10分，17个城市得0分，69个城市的测评得分则在1～0分之间。这表明虽然大部分城市都能够检索到行政机关出庭应诉的信息，但是行政机关出庭应诉数量普遍很低。

　　截至3月1日，在100个城市中，已有63个出台了行政机关负责人出庭应诉的相关规定，其中超过50个城市已经出台了专门文本。但2016年和2017年该项指标的得分率仅为7.89%和5.18%，且2017年度的得分率较2016年又有所下滑，反映出制度建立和落实的进一步脱节。以北京为例，2016年得分为0.3分，2017年得分降到0.11分。

　　两项内部监督进步明显

　　《纲要》)明确要求“创新行政执法方式”“推行行政执法公示制度”“完善政府内部层级监督，改进上级行政机关对下级行政机关的监督，建立健全常态化、长效化监督制度”。

　　评估小组通过检索被评估城市政府网站主页的“政府信息公开”或“政务公开”“市政府部门与区县信息公开”等栏目，并辅以百度关键词检索的方式，对“是否定期听取、审查本级政府工作部门和下级政府的执法情况报告，是否公布重点领域执法工作报告”的情况进行测评。

　　测评结果显示，被评估对象的得分率为75.4%，与2016的46.7%相比有了显著的进步，这说明政府在定期听取执法工作报告和公开重点领域执法工作报告方面有较大改善，也体现出对层级监督的相关信息的公开更加充分。

　　审计机关的监督也属于内部监督的一项重要内容。《纲要》明确要求“完善审计制度，健全有利于依法独立行使审计监督权的审计管理体制，建立具有审计职业特点的审计人员管理制度，基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。

　　评估小组通过检索被评估城市的政府官网和审计部门的官网，对“是否公开主要审计报告和审计结果”的情况进行了测评。有59个城市得10分，总体得分率为69.7%，较2016年的55.3%有较大提升。

　　虽然有两项内部监督的得分率有较大提高，相比公众参与度更高、方式更为灵活的外部监督，内部监督总体水平仍然不高。

　　问责制度重制度轻落实

　　2010年10月《国务院关于加强法治政府建设的意见》提出：“要严格问责。严格执行行政监察法、公务员法、行政机关公务员处分条例和关于实行党政领导干部问责的暂行规定，监察有错必纠、有责必问。”

　　评估小组通关百度关键词检索和被评估城市官网、法制办网站检索的方式，对“是否严格问责”进行测评。测评结果显示，得10分的有1个，得5分及以上的有13个，得3分的有51个，得0分的有26个。

　　测评发现，除南宁市纪委监察局1月10日举行的全市纪检监察工作新闻发布会，通报全市执纪审查和深化作风建设方面的情况外，检索到的其他城市问责制度的实施情况则比较有限。

　　评估小组也对“是否建立行政执法错案责任追究制度”和“是否建立行政首长问责制”的情况进行了测评。测评发现，有91个城市已经建立了行政执法错案责任追究制度；69个城市建立起完善的行政首长问责制；25个城市的行政首长问责制处于建设和完善中。

　　评估报告指出，大部分城市在行政问责制度建设方面比较完善，但是问责制度的实际落实仍然非常欠缺，2017年和2016年“是否严格问责”指标的得分率都在25%左右。