提要： 攻克执行难的行军路线图已经勾勒，关键在于执行权改革及其实践运作。执行权改革须从执行权运行体制机制内部着手，重塑执行理念，重构执行权运行体制，改革执行权运行机，彻底清理、消除引起执行难的各种障碍，在此基础上逐步梳理、调整执行权运行的外部环境。本文从梳理“执行难”问题的历史成因及现实弊端入手，结合“深化内分、适当外分”这一主流观点阐述，对“互联网+”时代条件下的执行权改革理念、方略和路径进行了探究。

　　执行权改革是司法改革的焦点问题之一。中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”的执行权改革愿景。周强院长在向全国人民代表大会报告法院工作中向世人宣示，人民法院“坚持以人民呼声为第一信号，向执行难全面宣战”；并承诺“让失信被执行人寸步难行、无处逃遁，用两到三年时间，基本解决执行难问题，破除实现公平正义的最后一道藩篱。”随后最高人民法院公开发布了《人民法院执行工作报告》白皮书，通报了近三年人民法院执行工作收结案情况，总结了三年来人民法院执行工作的主要成效，分析了人民法院执行工作面临的困难和不足，提出了今后加强和改进执行工作的措施。从顶层设计到实践操作，关于执行权改革的这一系列举措，勾勒出了绘出了全面攻克执行难的行军路线图。作为一线执行法官，我和所有身处执行的干警为之振奋，故此笔者从实践角度对执行权改革的方略和路径作以探索。

　　一、执行难的历史成因及现实弊端

　　执行难的形成有着深刻的社会原因。改革开放以后，在经济社会高速发展的同时也出现了新的矛盾：贫富差距拉大，一些社会主体偿付债务能力下降；经济运行中信用杠杆加大，一些经济主体遇到市场风险；各类工厂事故、矿山事故、交通事故居高不下；传统道德约束能力降低，部分经济主体诚信丧失等等。种种社会矛盾经沉积而未能化解，即以诉讼的形式进入法院，进而堆积在执行程序之中，使法院执行案件数量和执行难度持续增加。

　　80年代末人民法院为解决执行难问题成立了执行机构，有效应对了第一轮执行难冲击波，执行工作取得了毋庸置疑的巨大进步和成绩。而随着社会矛盾的大量积聚，执行难成为整个社会政治、经济及法院管理的“肿瘤”。被执行人难找、执行财产难寻、协助执行人难求、应执行财产难动、执行受阻难解、执行信访难缠，由此引发的社会不稳定及新的社会问题接连产生，使得执行权进一步改革成为迫切需要。从执行权运行体制机制内部看，形成执行难的原因主要有以下几个方面：

　　（一）执行权威不足。司法权力在国家权利体系中处于弱势地位，执行权更是居于审判权之下而难有作为。执行权运行中，执行机构能够调动的手段与资源严重不足。被执行人对法院执行权，特别是民事执行权缺少应有的敬畏，规避执行、抗拒执行成为常态。上世纪末国家进入矛盾高发期，执行当事人普遍存在一种激烈的抵触甚至对抗情绪，如果动用强制措施，被执行人不满；如果不动用强制措施，申请人不满。为了减少执行对抗，防止不恻情况发生，法院执行力度一降再降。执行权外部协助配合机制不畅，原因也是执行权威不足。

　　（二）执行体制不顺畅。很多法院，行政案件执行归口行政审判庭，财产刑执行归口刑事审判庭，基层法庭、法警队承担也执行任务，使得执行工作存在着严重的条块分割现象，导致管理、指导、协调职能不畅，执行力量分散，难以协同。执行工作体制中，上下级法院执行机构之间仍是审判监督及业务指导关系，缺乏统一指挥机制，平行法院之间协助机制模糊，各自为战，委托执行效果不佳。

　　（三）执行机制不健全。执行案件的办理，实行与审判案件一样的包案到人模式，执行机构内部难以形成执行合力，极易导致案件执行良机错失。近年来，执行工作在快速走向规范的同时，也制定了大量条条框框，使执行权的能动性丧失。传统执行手段，已经难以应对当前复杂的执行形势。

　　（四）执行管理不完善。执行权的行使主要依靠政策调整，政策经常变化，没有持久统一的理念，一些政策成为执行权滥用或者不作为甚至地方保护主义的口实。上级法院下达不切实际的执行指标，迫使执行人员将大量精力投入文案“做案”，大量不应当中止、终结的执行案件程序性中止、终结，造成执行案件终结—恢复不断“翻烧饼”，也造成执行案件底数不清。执行案件实际上没有退出机制，执行不能的案件，年复一年，大量积存在法院，使执行系统运转负担沉重。使用执行救济手段安抚执行上访人，造成其他执行申请人竞相效仿。执行管理不畅，造成案件成堆、问题成堆。（重复，体例不一）

　　二、重构执行理念的意义分析和具体思路

　　更新和确立新的执行理念，对指导和深化执行权改革具有重要意义。纵观过去，法院执行理念长期处于游离不定状态。不同时期提出不同的理念，转换更迭很快。程序价值理念强调执行权运行必须遵循严格的法定程序，而严格生硬的程序使得执行权运行丧失灵活性。执行公开理念强调执行权运行必须在阳光下运行，而阳光下的执行权对被执行人层出不穷的规避执行手段缺乏防范。穷尽执行措施理念强调法院执行必须完成法律、制度规定的执行措施，但程式化执法极易丧失执行时机。人性化执行理念强调法院执行必须保护被执行人的尊严和人权，不得采取违背伦理道德的手段，但施行的效果却是执行权过于柔性。执行实践中，还有过分强调执行为维护公法秩序的稳定服务的理念。这些理念，在一定程度上违背了执行本意，且相互交织，造成执行失范，影响了执行效率效果。

　　执行制度设立的目的，就是为了通过法院强制执行的公力救济手段，在维护司法权威的同时维护私法秩序，从而保障私法主体的自由、公平竟争及交易、财产安全。笔者以为，执行理念必须作以下重构：

　　（一）强制在先理念。执行权即强制执行权。执行中其他非强制措施的运用，应以强制措施为后盾，以减少执行对抗，有利实现执行目的为考量。一旦非强制措施失效，应立即转化为强制措施。一个时期以来，执行中存在重说服教育，轻强制执行措施的倾向，背离了执行本意。

　　（二）分层次保护的理念。司法程序应当对所有当事人一视同仁、平等保护，这从广义上并没有错。而对于法院执行中的当事人，就应当对执行申请人和被执行人的保护分开层次。因为执行申请人申请保护的权利是基于自身利益出发，也是基于生效法律文书的给予，其相当程度上与执行权所追求的公权力目的高度一致，因此必须在执行程序中得到强力保护。相对被执行人是执行案件的义务人，也是被强制的对象，对其权利的保护当在人权和救济权的范围内。执行权对执行申请人和被执行人的保护不应在一个层次上。因长期受审判权中平等保护理念的影响，执行实践造成层次混乱，谁厉害就保护谁的畸形状态屡见不鲜。

　　（三）行政权推动的理念。执行权具有司法权和行政权双重属性，这已是公认的解读。从生效法律文书的裁判到执行结果的完成，这整个过程需要一个强大的推力，那就是以实现国家强制力为目的的行政化手段，因此必须强调执行过程中的行政权推动。行政权是执行权实现的动力源，是执行权运行的核心；司法裁决权应是行政权推动的辅助。对于执行权中司法权和行政权的两全并重是一种理论误区，也是造成目前执行困境的缘由之一。

　　（四）执行谦抑的理念。执行并非万能，必须严格定义执行难和执行不能。在被执行人丧失执行能力情况下，执行绝对不能；在穷尽执行手段情况下，执行相对不能。因此，法院应当淡化执行权行使中职权主义色彩，适当强化执行权利人举证责任，对执行绝对不能、执行相对不能等情形予以区别对待，建立执行案件绝对退出执行程序、相对退出执行程序，以保证执行机构正常运转；同时也需向整个社会传输一种理念，执行不能并非执行难。

　　三、执行权改革的方略探究

　　执行体制改革是执行权改革的核心问题，进一步开展审执分离是执行体制改革的既定目标。审执分离工作，人民法院从审执合一到设立执行庭，再到设立执行局，实现审执相对分离，已经进行了长期的实践探索。

　　如何进一步开展审执分离，纵观国内学界和司法实践层面有三种观点：一是“彻底外分”,就是将整个执行工作从法院分离出去，交给公安机关、司法机关或者另行设立的专门执行机构负责；二是“深化内分”，认为推动审执分离的工作重点是在法院内部将审判和执行作进一步彻底的分离，如将执行裁决权和执行实施权分别由不同机构行使；三是“深化内分、适当外分”，就是在深化内分的同时，将执行工作的一部分交由法院以外的其他部门来做。如何分离，这是方略上的问题，三种观点各有利弊。“深化内分、适当外分”是主流观点，笔者对此赞同。

　　首先对于“彻底外分”与“深化内分”进行比较，“深化内分”具有以下优势：

　　（一）比较适合我国国情和司法传统。执行体制，国际上并无相对统一的模式。执行权有配置在普通法院的，有配置在行政机关的，也有建立专门执行法院的，其中的做法又各不相同。采取何种方式配置，取决于该国或该地区的国情地情及法律传统。新中国成立后，国家将民事执行权等执行权配置在人民法院，由审判机关兼作执行机关的传统已经深入人心，没有足够的理由不宜对此更变。若一味打破司法传统，进行割裂式改革易引起思维混乱或实践难以衔接。越南2002年进行执行体制改革，执行权由法院转交司法行政机关，案件实际执结率由约30%下降到约10%，就是执行权改革失败的教训。

　　（二）有利于实现审执共通性目的。审执之间具有共通性，即两者共同服务于保护当事人权利的目的。为了更好地实现共通目的，审执之间既需要相互配合，又需要相互制约、相互监督。进一步实行审执分离改革的目的，虽然更多地倾向于审执制约监督，但如果就此割裂审执关系，则危害审执共通性目的实现。审执之间具有承接关系，另外，执行权的行使是多环节的复杂过程，执行权包含执行实施权与执行裁判权，前者如具体的查封、扣押、变卖措施等，属于行政权范畴，后者如对执行异议、复议的审查处理等，属于司法权范畴。执行权外分，只能外分执行实施权。但是，在执行实施权外分后，当事人提出执行异议或复议等属于司法裁判权处理的事项，就存在衔接配合问题，无疑加长了执行权运行链条，不利于实现审执共通性目的。

　　（三）有利于解决执行难。执行权“彻底外分”，对引起执行难的原因，并没有解决的灵丹妙药。人民法院在具有高于一般行政机关宪法地位情况下，尚且遇到执行难，若将执行权配置在司法行政机关，解决执行难问题只会遇到更多困难。可能有人认为将执行权配置在公安机关，解决执行难的力度更大，这样更不可取，不但会引起公安机关权力过度膨胀，不利于权力制衡，而且，执行权与公安机关的侦查权有着迥异的权力属性，更会冲击侦查权的行使，结果得不偿失。

　　（四）改革成本较低。改革是要付出成本的。人民法院在解决执行难问题中，已经进行了持久且深层次的探索实践，积累了丰富的经验。“深化内分”模式下，经过科学的执行体制和制度机制创新，完全能够做到审执分离，实现审判与执行相互制约、相互监督的目的，改革的成本较小。

　　综上所述，执行权的“深化内分”方式，是相对合理的执行权配置模式。但是仅仅“深化内分”，也存在一些缺陷。法院的执行权，除过民事执行权、行政执行权外，还包括刑事执行权。现行法律框架下，人民法院、公安机关、监狱都在一定范围内行使着刑事执行权，其中，人民法院负责死刑立即执行，没收财产、罚金以及刑事附带民事诉讼的执行。这种过度分散的刑事执行权配置体系弊端很多。中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》同时提出 “完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制”。所以，可以考虑将刑事执行权集中起来，并交由司法行政部门来负责，这样死刑立即执行、没收财产、罚金、刑事附带民事诉讼的执行，可交由司法行政部门来负责。这就又体现了“适当外分”。

　　四、执行权改革的路径思考

　　执行体制如骨，执行机制如肉，强骨健肌才能迸发力量。着眼于执行工作改革的新实践，最高法院提出了“一性两化”（ 依法突出执行工作的强制性，全力推进执行工作信息化，大力加强执行工作规范化）执行工作基本思路，此后又提出执行工作警务化改革构想，为解决执行难找到了新路径。其中对“一性两化”已经全面快速推进，执行工作警务化也已经开展了试点，效果是显著的。“一性两化”和执行工作警务化综合起来，恰如一剂配伍精当的中药方剂，君臣佐使样样齐全，直击执行难顽疾的命门。可以说，人民法院已经找到了执行工作机制改革的总锁钥。

　　改革“要有强烈的问题意识，以重大问题为导向”，找准形成执行难的原因，是执行权改革的出发点。顺应“互联网+”时代之大势，执行权改革有五条路径可循：

　　（一）案件的流转方式由暗变明。依托执行信息化平台，彻底改变承办人各自为战、案件承办部门各自为战、案件所在法院各自为战的案件承办方式，使每个案件的流转从一开始就进入全国法院信息大系统，成为大数据的有机组成部分。让“暗箱操作”不再可能，使信息公开成为趋势。

　　（二）加强执行流程体系建设。执行管理由以人为中心变化成以流程体系为中心，把案件由一个法官一办到底转变为在执行流程系统中完成规定的动作，使得执行权管理中人的作用发生质的变化，执行干警由中心变成流程体系的组成要件。

　　（三）加速执行权运行的立体化平台建设。执行指挥中心的运行搭建了执行权运行的立体化平台，法院执行实现了由单兵作战到团队作战的变革，执行指挥中心成为执行信息的汇总中心、大数据的交换中心、执行流程的推动中心及执行各项资源的调配中心。

　　（四）加大执行信息化建设力度。执行查控系统的建成，从根本上改变了法院执行运作方式，执行干警长期以来承担的查控业务被代之以体系操作，人与人之间、部门与部门之间的职能必须重新划分。

　　（五）构建“互联网+执行”模式。失信被执行人信用惩戒系统的运转极大地延伸了司法权力的触角，极大压缩了失信被执行人的生存空间，形成了“天罗地网”式的信用惩戒威慑；可以预见，“互联网+执行”模式将成为“信用中国”建设中一支强劲的力量。

　　五、关于执行权改革的三点建议

　　对于“深化内分、适当外分”这一种比较稳妥、折衷并容易取得效果的执行权改革方略，笔者提出三点具体建议：

　　（一）成立执行裁决庭，妥善处置执行裁决权。建立行政化的执行工作体制，确保执行实施权有效运行。针对法院内执行权分散行使，分割严重，管理、指导、协调职能不畅的弊端，将执行实施权收归执行机构集中统一行使；根据执行权包含执行实施权与执行裁判权，两种权力属性并没有融合成一个有机体，能够区分的特点，将属于司法权属性的执行裁决权还归审判机构，实现执行机构和审判机构之间的有效分离。执行裁判权的行使，建立执行裁判庭，归口主管审判的院领导主管。这样，审判权和执行权均保留在法院之内，有利于实现审执共通性目的，又分别由审判机构、执行机构行使，归不同的院领导主管，也能实现审判权、执行权相互制约、相互监督目的。专司执行实施权的执行机构能够跳出司法指标的束缚而强力执法，以结案为目的的随意终止、终结案件等不规范行为可以得到根治。同时，执行机构可以走统一领导、运转高效的行政化道路，这样，也为形成执行机构受本院和上级法院双重领导，上级法院对下级法院执行工作统一领导、统一协调、统一指挥，能够确保执行机构上下一盘棋。

　　（二）改执行局为执行警察局，吸收合并法院法警机构，实行警务化管理。法警负责执行不是异类，国际上有相当一部分国家，执行权是由警察行使，如美国。即就在我国现行法律框架下，司法警察承担执行工作也是具有法律依据的，执行也是法律法规赋予法警的一项任务，只是相关规定还不完善。依照现行《人民警察法》，警察可以使用武器、警械，可以依法执行拘留等强制措施。最高人民法院2012年颁布实施的《人民法院司法警察条例》第七条第四、七、八款明确规定，司法警察在生效法律文书的强制执行中，配合实施执行措施，必要时依法采取强制措施；实施执行拘传、拘留等强制措施以及完成法律、法规的其他职责。只是在现有工作模式下，许多法院把法警机构的主要职责局限于押解、值庭等之中，弱化了法警职能，使法警机构工作量不饱满，一些法院法警被分离出法警机构，配置在书记员、后勤等实际工作岗位，甚至已经配置在执行岗位。法警机构吸收进执行警察局，实现法警主要职能的重要转变，契合了法警工作改革需要。现行执行体制下，执行机构内法官、执行员执行并存。法官执行，文官弄武，身份形象不符，没有审判职称的执行员，地位更为尴尬，在法院内被边缘化，既无法官津贴，又无警衔津贴，工作积极性受到挫伤。执行法官、执行员执行，均存在强制手段不足，执行威慑力不够问题。司法警察负责执行，这些问题会迎刃而解。执行警察局成立后，可以全院调配、选任适合从事执行工作人员，一律改制成法警，就此建立一支精干有力的司法警察队伍。执行警察局实行“编队管理，双重领导”。内部机构设置上，可以设立综合信息办公室（执行指挥中心），从事执行信息查控、跟踪并指挥协调以及全局综合事宜，其余大部人力编入执行大队（根据法院级别可以相应设立执行支队等），如果执行案件多，可以设立第一、第二执行大队等多个大队（支队等），从事执行实施权；鉴于吸收合并了法警机构，原法警机构从事的承担的押解、执勤等审判辅助职能，也一并吸纳，在局内另设一个庭务大队（支队等），这些职能也是行政性的，不会冲击执行警察局行政化改革体制。

　　（三）实现执行权运行模式的根本性变革。法律、制度建设，也是执行体制改革重要一环。除法律、法规层面《民事诉讼法》、《人民警察法》、《人民法院司法警察条例》等法律、法规需要相应调整之外，适应新的执行体制，改过去包案到人的执行工作运行模式为执行工作统一指挥，分段操作、节点负责的流程化作业模式规范操作、高效运转的需要，相应的要建立执行警察局统一指挥协调制度、执行警察局及所属机构工作职责制度、各节点工作人员责任制度、考核制度、廉政制度、激励制度以及信访化解制度等制度。由此，执行权运行模式实现了由点到面、由个体到团队的根本性转变。

　　总之，执行权改革，牵扯司法体制从顶层设计层面进行一定调整，并需要人民法院坚持以解决执行难问题为导向，以“深化内分、适当外分”审执分离模式为改革方向，从执行理念、执行体制、执行机制做全方位的改革。另外，执行权改革，作为司法改革重要组成部分，同时也是执行干警个人命运、工作方式、责任担当的变革，需要与法院人员分类管理等改革项目同步推进，上下一致，统筹协调，如此，才能取得期望的最大改革效果。

（作者单位：陕西省宝鸡市陈仓区人民法院）