核心提示：修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》规定行政案件实行立案登记制，取代了以往的立案审查制。湖南省高级人民法院组织专题调研组，对本省立案登记制自今年5月1日起实施一个月以来行政案件受案情况进行了调研，对受案特点、原因进行了分析，并对改进行政案件登记立案工作提出了具体建议。

　　一、基本情况

　　修改后的行政诉讼法明确规定行政案件实行立案登记制，取代了以往的立案审查制。我省各级法院坚持“有案必立、有诉必理”，切实保障当事人诉权，行政案件收案数大幅增长，“立案难”问题得到了有效缓解。2015年5月1日至5月31日，我省各级法院新收一审行政案件1444件，其中14个中级法院共受理一审行政案件370件，125个基层法院共受理一审行政案件1074件。

　　新收一审行政案件的情况呈现以下主要特点：

　　1.从案件数量看，新收案件数同比翻番，呈现大幅增长态势。今年5月，我省各级法院新收一审行政案件1444件。去年5月，我省各级法院新收一审行政案件635件。今年5月比去年同期净增加809件，同比增幅达127.4%，翻了一番。今年4月，我省各级法院新收一审行政案件705件。今年5月比4月净增739件，增幅达104.8%,也翻了一番。其中，5月份各中级法院共受理一审行政案件370件，比去年同月的44件，增长了8.4倍；比今年4月的183件，翻了一番，增幅十分明显。

　　2.从收案数地区分布看，大部分地区案件数增长明显。长沙、永州两地一审收案数增长呈现井喷态势，如长沙市两级法院5月份一审行政案件收案414件，其中长沙市中级人民法院收案146件。全省一审行政案件收案数在20件以上的基层法院有15个，收案最多的长沙市开福区人民法院为65件。其中，一部分法院的收案数同比呈井喷式增长，例如资兴市人民法院去年5月收案3件，今年5月收案33件；祁阳县人民法院去年5月收案2件，今年5月收案57件。但5月份全省也有15个基层法院收案数为零。

　　3.从案件类型看，治安类、拆迁类、政府信息公开类案件增长尤为明显。5月全省新收一审治安类案件195件，4月为36件，增幅为441.7%；去年5月为41件，同比增幅为375.6%。5月全省新收一审拆迁类案件145件，4月为33件，增幅为339.4%；去年5月为51件，同比增幅为184.3%（见表一）。政府信息公开类案件由于在现行最高人民法院司法统计报表中没有单独列为案由，归入其他类。但根据我们调研掌握的情况，此类案件在新类型行政案件中增幅最为明显。

　　4.从行政行为类型看，涉及行政处罚、行政强制措施两类行政行为的案件增幅明显。5月全省新收一审行政处罚类案件264件，4月为108件，增幅为144.4%；去年5月为112件，同比增幅为135.7%。5月全省新收一审行政强制措施类案件115件，4月为28件，增幅为310.7%；去年5月为17件，同比增幅为576.5%（见表二）。其他类型行政行为的案件收案数基本持平。

　　二、原因分析

　　1.案件总量大幅增加的原因

　　行政案件总量迅速增加的首要原因，我们认为是立案登记制的施行。新修改的行政诉讼法第五十一条明确规定了行政案件的立案登记制。2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》。最高人民法院出台了《关于人民法院登记立案若干问题的规定》。各级法院根据最高人民法院的统一部署，开展了形式多样的法制宣传活动，立案登记制的社会关注度和认同度得到提高。各级法院切实贯彻落实立案登记制，建立了具体可操作的措施，确保对依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，充分保障了当事人的诉权，“立案难”的问题确实得到有效缓解。

　　2.中院收案数明显增加的原因

　　从我们调研掌握的情况看，各中级法院新收一审行政案件数增幅十分明显，这一现象与新修改的行政诉讼法规定的变化是密不可分的。一是提高了以县级以上地方政府作被告的案件的审级。二是对审级法院的管辖权转移作了限制，应由中级法院管辖的一审行政案件都不得移交下级法院审判。上述新规定导致各地以县、市、区人民政府为被告的案件都必须由中级法院受理，从而引起了中级法院收案数的大幅增加。

　　3.各类案件收案数增加的原因

　　5月份以来，各地新收一审行政案件中治安、拆迁、政府信息公开类案件增幅尤为明显。如长沙地区此类案件增加明显，这与长沙市正在进行的大规模棚户区改造、集中拆除违章建筑专项整治活动、社会治安大整治行动、专项交通整治行动等有直接关系。有些之前法院不予受理的行政案件，按照立案登记制的要求，很多也予以立案了。又如祁阳法院5月收案达57件，经了解，其中主要是近年来因上访被拘留的相对人对公安机关提起的行政诉讼，之前法院对此类案件是不予受理的。

　　三、问题分析

　　立案登记制实施一个月以来，全省各级法院坚持做到“有案必立、有诉必理”，以往有案不立、有诉不理、拖延立案的“立案难”问题得到了切实缓解，收案数的大幅增长就是一个有力的说明。少量没有当场登记立案的案件，主要是当事人提供的诉状和起诉材料不合格，各地法院在接待处理时都进行了“一次性”书面告知。

　　根据各地中级、基层法院反映，目前行政案件立案登记制在实施中还存在以下问题：

　　1.“一律接收诉状”的规定与依法审查的关系把握不准

　　立案登记制要求一律接收诉状，实践中，有的法院就出现了只要当事人递交诉状的，就登记立案，对起诉条件不作审查，导致大量不符合行政诉讼起诉条件的案件进入了法院。这些案件经审查之后，可能都会驳回起诉，既浪费了司法资源，也导致很多不应由法院解决的问题进入法院，增加了此类案件今后衍化为涉诉信访的风险。

　　2.立案庭与行政庭工作衔接机制运行不畅

　　关于行政案件的立案，我省大多数法院还是实行“行政庭审查，立案庭办手续”的模式，即当事人在立案窗口提交诉状和相关材料后，由行政庭法官进行立案审查，决定是否立案。这种立案模式不符合立审分离的原则，使立案审查流于形式，并使行政审判法官承担了立案法官的职责，造成了立案与审理职责的错位。

　　3.办理立案手续的程序环节不明

　　受理案件通知书、应诉通知书应由哪个庭办理，在哪个环节办理，实践中存在不同做法。有的法院受理案件通知书、应诉通知书都由立案庭办理并送达当事人；而有的法院则是立案庭收材料，决定立案之后，再移送行政庭，由行政庭制作受理案件通知书、应诉通知书并送达当事人。当事人对不予受理、驳回管辖权异议、驳回起诉的裁定提起上诉的，由二审法院的立案庭审理，还是行政庭审理，实践中各地做法不一。

　　4.立案过程中释明引导不够

　　据调查，由于有的法院在立案时对当事人的释明指导不够，导致案件移送行政庭之后，发现存在有些被诉的行政行为不明确、有些诉讼请求不着边际、有些被告不适格等情况，增加了案件审理难度。

　　四、对策建议

　　根据立案登记制实施以来发现的问题，我们提出以下改进工作的建议：

　　1.正确处理一律接收诉状与依法审查的关系

　　行政诉讼法第五十一条第一款规定，人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。根据该规定，登记立案的前提还是要符合行政诉讼法规定的起诉条件，主要是该法第四十九条规定的提起诉讼应当符合的条件，包括原告具备主体资格、有明确的被告、有具体的诉讼请求和事实根据、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。法定起诉条件除此之外，还包括该法规定的其他起诉条件。所以说，在立案接收诉状时，决定是否立案，首先要进行形式审查，一律接收诉状不等于一律应当登记立案，要坚持依法对当事人的起诉是否符合法定起诉条件进行实质审查，防止出现不作任何审查，不进行把关，敞开收案，大包大揽的不良倾向。

　　2.理顺立案庭与行政庭之间的工作机制

　　在立审分离的模式下，立案庭负责案件的立案工作，行政庭负责行政案件的审理工作。行政案件的立案应统一归口由立案庭立案，即立案环节的工作应由立案庭全权负责，行政案件的立案环节的全部工作应由立案庭完成，再移交行政庭进行审理。

　　3.细化行政立案受理程序

　　人民法院在接到起诉状时，对符合行政诉讼法第二十五条、第四十九条规定的起诉条件的，应当登记立案。对当场不能判定是否符合该法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在7日内决定是否立案。立案庭应当在7日内组成合议庭对原告的起诉进行审查，对符合立案条件的，应当立案，由立案庭统一编案号，移送行政庭审理。受理和应诉通知书、预交诉讼费通知应由立案庭办理。向当事人送达受理通知书和应诉通知书时，应当告知当事人行政诉讼的举证范围、举证时限和逾期提供证据的法律后果，向当事人提示诉讼请求不当、超过起诉期限等诉讼风险，减少当事人诉累。当事人对不予受理的裁定、驳回管辖权异议的裁定提起上诉的，由二审法院立案庭审理。对驳回起诉的裁定提起上诉的，可能涉及实体问题的审查，建议由二审法院归口行政庭审理。

　　4.充分行使立案环节的释明权

　　在行政案件的立案环节，立案庭要加强行政案件立案过程中的释明指导，立案法官审查立案时，应依法指导起诉人明确被诉的行政行为、具体确切的诉讼请求，准确确定被告。对原告主体不适格的，应当告知适格原告的条件。对原告起诉的被告不适格时，应当告知原告变更适格被告。对起诉人的诉讼请求不具体、不确切的，应当向起诉人阐明法律规定，引导其正确表述明确的诉讼请求。起诉的同一份行政文书包含数项具体行政行为的，应当指导当事人明确被诉的行政行为。总之，在立案环节应加大释明的力度，既要防止出现对当事人的起诉不闻不问、敷衍塞责的倾向，又要防止不加审查，大包大揽，将不符合法律规定情形的诉请予以立案。

　　（课题组成员：杨翔　谷国文　江华）