2000余字，占据整个文件将近四分之一的篇幅。

　　这就是“强化农业支持保护制度”在2014年中央一号文件中的分量。

　　“强化农业支持保护制度”之所以会有如此“重量级”的分量，和近年来我国在“三农”方面不断加大的财政投入力度息息相关。从2008年至2013年，中央财政用于“三农”的支出累计5.85万亿元。财政支农资金为“三农”发展提供了有力支撑。

　　今年中央一号文件继续把“三农”作为支出重点。在此基础上,如何用好财政支农资金也成为强化农业支持保护制度必须要面对的首要问题。

　　“进一步加大以及监管好‘三农投入’，是保障我国粮食安全的重要保障。”中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田向《法制日报》记者分析说，农业投入保障机制的进一步完善需要相关法律的保障。

　　因此，不少受访专家均表示,或可将现行的各项强农惠农富农资金政策以及相关保障上升为农业法的规定,将其法制化,进行有效法律监管以及保障。

　　三大新提法促农业发展

　　不久前落幕的十八届三中全会，在总结过去发展经验的基础上，提出城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，必须建立新机制，形成“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”的新型工农城乡关系。郑风田向记者介绍说，新型工农城乡关系以及“破除城乡二元结构”需要中央和地方加大对“三农”的财政投入。

　　“加强农村制度建设，完善农业支持制度,是党中央、国务院关于新一轮农业农村改革发展部署的重要内容。在工业反哺农业、城市支持农村的新阶段，尤其是在促进工业化、信息化、城镇化与农业现代化‘四化’同步发展的关键时期，如何完善农业支持制度、优化农业支持目标、加强农业支持力度、提高农业支持效率，对于中国这样一个发展中农业大国而言，既是迫切需要研究和解决的重大问题，更是一项复杂的系统工程,亟待通过完善顶层设计来实现预期目标。”完成了关于整合财政支农资金的多项国家社会科学基金项目的中南财经政法大学教授陈池波在接受《法制日报》记者采访时分析说。

　　“近年来,党中央、国务院高度重视‘三农’工作，把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重，连续出台了一系列强农惠农政策，各级政府也不断加大强农惠农资金投入。”陈池波介绍说,2011年,中央财政对“三农”投入首次超过1万亿元，达到10408.6亿元，同比增长21.3%；2012年中央财政用于“三农”投入达12387.6亿元；2013年,中央财政用于“三农”的支出安排合计13799亿元，增长11.4%,主要用于支持农业生产、对农民的粮食直补等四项补贴、促进农村教育卫生等社会事业发展等方面。

　　陈池波介绍说，在2014年一号文件中“强化农业支持保护制度”部分有三个新提法，尤为需要关注，“新提法均是试图在各个方面加强‘三农’投入”:

　　“通过贴息、奖励、风险补偿、税费减免等措施，带动金融和社会资金更多投入农业农村”——陈池波解释说,这是在进一步加强金融支持。

　　“在有条件的地方开展按实际粮食播种面积或产量对生产者补贴试点，提高补贴精准性、指向性”——陈池波说,这表明将从中央层面进一步完善农业补贴政策,提高农业补贴精准性。目前我国农业补贴政策与粮食生产不完全挂钩,不利于调动种粮农民和粮食主产区的积极性。

　　“加大对粮食主产区的财政转移支付力度,鼓励主销区通过多种方式到主产区投资建设粮食生产基地,更多地承担国家粮食储备任务”——陈池波认为，此举目的在于完善粮食主产区利益补偿机制。　

　　“我国的13个粮食主产区在国家粮食安全保障体系建设中承担着核心作用。然而，大部分粮食主产区经济社会发展水平仍然相对落后，粮食生产可持续发展能力不足。加快建立粮食主产区利益补偿机制,符合社会公平、正义的原则。”陈池波说，2014年一号文件提出，要增加对商品粮生产大省和粮油猪生产大县的奖励补助，降低或取消产粮大县直接用于粮食生产等建设项目资金配套。这有助于减轻农业大省和农业大县财政压力，增强投资农业的能力。

　　财政投入的增加，对农业农村经济稳定发展和农民持续增收发挥了重要作用。

　　“一是促进农民增收，充分调动农民积极性；二是促进农业发展方式的转变，提高农业综合生产能力；三是加强农村公共服务，保障和改善了农村民生；四是为深化农村改革提供财力和政策支撑，促进解放和发展农村生产力。”陈池波说。

　　涉农资金遭遇管理之惑

　　作为中国最权威的“三农”学者之一，郑风田屡次参与重大政策的研究和制定。在评价中央一号文件的过程中，郑风田在给予很高赞誉的同时，也向记者表达了自己的担忧——许多惠农政策实际执行的效果并不太明显。“惠农涉农资金的‘跑冒滴漏’是个很严重的问题，尤其需要得到从中央到地方的高度重视。”郑风田说。

　　近年来，我国对“三农”领域的优惠和扶持力度不断加大,出台了一系列支农强农惠农政策,加大对农业基础设施建设、土地征用移民安置补偿等“三农”领域的资金投入。然而,在加大对“三农”支持的工作中,由于涉及范围广,资金流量大,监管难度大,涉农领域成为诱发职务犯罪的温床。

　　“我们在农村的调查中发现一个现象，不少农民说他的身份证被复印或者被别人拿走去干别的。这和我们目前很多补贴要用到身份证有关，一些人就到农村收购身份证,由此把国家的资金套出来。”郑风田说,为此,2014年一号文件提出对涉农资金监控,要保证这些资金真正为农民服务。

　　郑风田的观点得到专门办理涉农职务犯罪的检察官的认同。四川省渠县人民检察院职务犯罪预防局局长杨洪流曾向法制日报报记者表示，由于一些负有监督职能的部门工作人员责任心缺失,涉农惠民资金的管理存在走过场、讲人情的现象。

　　此外，财政部财政科学研究所副所长白景明表示，投入项目散、资金渠道多、审批层次高、使用效益低、监督管理难等，一直都是财政支农资金使用管理的痼疾。

　　令人欣喜的是，2014年一号文件专门对管好涉农资金进行了特别规定，要求从财政预算编制环节清理和归并整合涉农资金，并进行详细规定。

　　据了解，目前，中央财政安排的“三农”资金项目上百项，省一级普遍在100项左右，个别省份甚至多达数百项。在农业基础设施建设特别是农田水利建设方面，发展改革、财政、农业、国土、水利、农业综合开发、烟草等部门都各自有相应的资金项目。由于标准不统一，规划不衔接，相互不通气，导致投入量虽然很大，但资金使用分散或重复,效益不显著。

　　中央顶层设计突破瓶颈

　　陈池波向记者介绍说，2004年中央提出整合财政支农资金工作要求，随后，全国多地开展财政支农资金整合试点工作。但是，由于体制机制性的障碍，涉农资金整合受到相当大的局限：一是整合的规模小，主要是结合某项工作或某个平台开展，缺乏对涉农资金整合使用的通盘设计和系统安排；二是层次低，整合没有从中央层面进行顶层突破，地方在整合过程中总感觉束手束脚，无从着力。

　　“同时由于历史原因和体制惯性,在强农惠农资金的落实过程中，多头管理、分散使用、监督缺失、效率低下的现象仍然十分突出。”中南财经政法大学教授郑家喜向《法制日报》记者分析说,“2014年一号文件对于整合涉农资金的肯定，可以说是中央顶层设计的突破，突破了现行制度的约束。”

　　“加快推进财政支农资金整合，不是简单的资金拼盘和组合，不可能一蹴而就,科学构建财政支农资金整合的长效机制是关键。”郑家喜建议，首先构建财政支农资金整合的长效投入机制，继续确保财政对“三农”投入的稳定增长，构建以中央和省级财政为主，以市县及乡镇为辅的政府投入保障机制；其次是需要构建财政支农资金整合的长效监督机制。

　　“财政支农资金整合后，资金规模更大，资金营运环节更多，因此，加强资金整合的全程监管和多元监督刻不容缓。”郑家喜说，一方面是前移资金整合的监督管理“关口”，建立贯穿资金整合全过程的监督管理机制，包括事前审查把关，事中跟踪检查，事后稽核考评等；另一方面是构建由人民代表大会的宏观监督、财政部门的日常监督、审计部门的事后监督和社会监督、法律监督组成的多层次、多方位监督管理体系，“而其中最为重要的便是法律监督，同时加大惩治和预防涉农职务犯罪的力度”。

　　为了防止避免惠农资金毁在“最后一公里”，郑风田强调说,要在涉农资金的一系列使用环节做到透明，要认真落实涉农资金公开公示制度。今后要大力加强建立相应的网络查询平台，群众可随时查阅涉农资金的分配、使用、发放等情况。可以为每一户村民设立涉农资金专用账户,实行“一卡通”，各项惠农资金补助、补偿款由拨付单位或部门直接补贴至村民个人账户。