今年的中央一号文件提出允许承包土地经营权抵押融资，将在一定程度上改变农村金融困境

　　纵观各国农村金融法律制度构成和法制化进程不难发现,各国在工业化进程中均以政策性金融法律制度为导引,为资金匮乏的农业农村经济注入原始资本,逐步培育农村金融主体、完善农村金融市场

　　□法制网记者范传贵

　　近日,中共中央、国务院发布了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》,提出加快农村金融制度创新。

　　自1979年2月农业银行恢复以来,中国已经进行了30余年的农村金融体制改革。从2004年到2014年,这是中央第11次在一号文件中强调农村金融问题的现实性和重要性。

　　“今年在农村金融方面的最大亮点,一是允许承包土地经营权抵押融资；二是专门强调了发展新型农村合作金融。”中国法学会银行法学研究会副会长、西南政法大学副校长岳彩申向《法制日报》记者分析。

　　在多名受访专家看来,我国近年来针对农村金融问题的密集部署,虽然为建立现代金融企业制度奠定了基础,深化了农村金融体制改革,但仍有一些问题尚待解决。

　　“最终的结果简单说,就是农村缺钱。”岳彩申认为,在诸多解决农村金融问题的途径中,今年中央一号文件提及的“发展新型农村合作金融”应是最具现实性和可行性的一条。

　　而要让这一现实路径产生实效,专家们的一个共识是,必须充分意识到法律制度在权利配置和市场培育中的基础地位和核心作用,逐步将农村金融真正纳入法制轨道。

　　“最表层的现状就是农村缺钱”

　　近年来,在多个部门、多项政策的共同支持下,金融支持“三农”发展的力度持续加大。

　　由中国人民银行编写的《中国农村金融服务报告2012》显示,我国银行业金融机构涉农贷款余额从2007年的6.11万亿元,上升为2012年末的17.6万亿元,增长了188.2%,5年间平均年增速为24.3%。

　　在17.6万亿中,农户贷款为3.6万亿元,较2007年年末增长170.1%,5年间平均年增速为22.3%。

　　数据背后,是我国农村金融体系的初步建立。

　　成绩难掩困境。中国人民银行研究局原副局长汪小亚在其去年撰写的《农村金融制度创新重点》一文中,用“三落后”来形容我国农村金融的现状:“农村金融落后于农村经济发展需要,农村金融落后于城市金融发展水平,农村金融监管落后于农村金融发展。”

　　“最表层的现状就是农村缺钱。”岳彩申说。

　　在他看来,造成这一结果的原因是复杂的:“农民缺少具有融资功能的财产；政策性金融支持有限；商业银行不愿意投放农村市场；农村互助性质的合作金融不发达。”

　　岳彩申认为,这其中最关键的原因是第一点,今年的中央一号文件提出允许承包土地经营权抵押融资,将在一定程度上改变现状；而最现实的原因是第四点。

　　“我国农村目前纯粹的合作金融份额非常小,商业性金融占主体。商业性银行是逐利的,到一定程度肯定不愿意去,所以带着互助性质的合作金融机构应该成为主力,商业金融是替代不了的。”岳彩申说。

　　这一现状得到汪小亚的印证:“当前我国已构建成的农村金融组织体系,与其说是政策性金融、商业性金融和合作性金融为一体,不如说是以商业性金融为主的农村金融体系。”

　　目前农村信用社出现了新问题

　　尽管互助性的合作金融尚不发达,但因有政策的强制约束,截至2012年年末,农村信用社还是承担了约76%的金融机构空白乡镇覆盖；农户贷款2.64万亿元也占到了全部金融机构农户贷款余额的72.96%。

　　从性质上说,农村信用社是由农民入股实行社员民主管理,主要为社员提供金融服务的合作性金融组织。为发挥农村信用社服务社员和本地经济的功能,国家对其服务“三农”作出了强制性约束的规定。

　　让汪小亚担忧的是:“目前农村信用社出现了影响发展的新问题。”

　　所谓新问题,指的是其组织机构形式出现了“上收”和“做大”的趋向,“离农脱农”现象明显；其经营重点和资金流向渐从农业转向非农业；其发展格局呈现出“两极分化”倾向。

　　这源于启动于2003年的农信社股份制改革。

　　2006年6月,国务院下发《深化农村信用社改革试点实施方案》,各省随后纷纷确立了农信社改制方案,将其纳入农村商业银行、合作银行的发展规划。

　　“合作制开始成为落后的标志和‘被改革’的对象,素有农村金融主力军之称的农信社在改革中从农村撤离了大量机构。2007年年末,农村信用社县域网点数为5.2万个,比2004年减少9087个。”岳彩申向《法制日报》记者介绍。

　　记者了解到,2003年农村信用社的改革试点方案强调,不论采取何种产权制度和组织形式,都应该坚持服务“三农”的经营方向,都不能离开“稳定县域”的基础。

　　“但历次改革出台的文件和规则都未能真正落实。”岳彩申认为,“这源于股份制改革所倡导的利润最大化和服务‘三农’之间存在多重矛盾与冲突。”

　　全国人大财经委副主任委员、原央行副行长吴晓灵在近日举办的一场学术研讨会上,同样表达了类似的观点。

　　吴晓灵认为,合作制的目的是服务,股份制的目的则是分红,农信社改制为商业银行后,股东利益最大化成为银行经营的核心,而为农户提供服务则更多地成为一种姿态。

　　重庆农商银行上市前后农户贷款发生的微妙变化,可为印证。该行2010年12月在香港上市,被称为农信社改制的重要成果。对比数据可以发现,2010年年末该行农户贷款为31.63亿元,占全部贷款比例为2.59%,此后便一路下滑,农户贷款分别降低到2011年的20.01亿元、2012年的15.69亿元,占比也随之降至1.46%、0.9%。到2013年6月末,农户贷款的占比更是下滑到0.74%。

　　为什么商业性质的银行对农村市场避而远之?汪小亚的分析是,农村金融的风险高盈利低:“基础设施不完善和政策制度不到位是主要影响因素,农业保险、农产品期货和金融衍生产品还远未发挥作用,风险补偿、差别监管、财税优惠等相关政策还不完备,与农村金融发展相联系的土地制度改革、投资环境、司法环境、信用环境、公共基础服务设施建设等改革还不到位。”

　　岳彩申对此表示理解:“商业银行自然要逐利,市场压力下,从农村地区撤离部分机构成为比较现实的选择。要解决农村金融问题,突破口还在于发展真正的互助性合作金融。”

　　农村金融缺乏一部专门立法

　　今年的中央一号文件,专门辟出一节提出要发展新型农村合作金融组织。

　　文件要求,在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上,培育发展农村合作金融,不断丰富农村地区金融机构类型。坚持社员制、封闭性原则,在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下,推动社区性农村资金互助组织发展……适时制定农村合作金融发展管理办法。

　　“最后一句话的导向很重要。目前我们的合作金融没有一个专门或者比较完善的立法,虽然有一些部门规定,但层级较低,这方面应该要跟上,比如要制定农村合作金融法。”岳彩申认为。

　　西南政法大学教授王煜宇则认为,可以在现有农民专业合作社法的制度框架内,以实施细则的形式明确农村合作金融的法律地位,将自愿、民主、互助互利作为农村合作金融法律制度的基本原则,使新型农村合作金融机构能够受法律保护和监管。

　　“不仅仅在合作金融上,在整个农村金融领域,都需要把财税的一些制度、金融上的一些制度通过法律形式明确、固化下来,形成一个引导资金进入农村的法律制度体系。”岳彩申对《法制日报》记者表示。

　　研究了各国农村金融法制的王煜宇向记者介绍,尽管1979年以来,主管机构、国务院、人民银行通过和颁布了为数不少的与农村金融相关的规定、办法和文件,但大多是应急性的、暂时性的,迄今为止,还没有一部正式的农村金融立法,没有解决农村金融问题的系统立法规划。

　　“而纵观各国农村金融法律制度构成和法制化进程不难发现,各国在工业化进程中均以政策性金融法律制度为导引,为资金匮乏的农业农村经济注入原始资本,逐步培育农村金融主体、完善农村金融市场。”王煜宇说。

　　一个好消息是,国务院办公厅前不久致函全国人大常委会办公厅,转报银监会关于落实全国人大常委会对农村金融改革发展工作情况报告审议意见的报告。该报告提出,将组织开展农村金融促进法立法研究。