房屋拆迁是国家的工业化、城市化以及社会转型必然要经历的过程，而且是以公共利益为目的性的政府行为过程。近年来，征地拆迁过程中出现了一系列维系公共利益的困境。从安徽农民朱正亮因拆迁纠纷点火自焚，到轰动全国的重庆最牛钉子户，这些恶性案例表明征地拆迁领域矛盾的激化已经成为扰乱社会正常秩序的风险隐患。从基础层面来看，房屋拆迁难的根源首先在于规范性缺陷，其次才是制度性缺陷，如何从法律解释的技术方面完善法律术语的界定，又如何从法律实施的制度方面平衡利益冲突，本文尝试为我国“拆迁难”课题的破解提供一些建设性的对策。

　　一、我国房屋拆迁补偿存在的突出问题

　　（一）现行法律对“公共利益”之涵义界定不清

　　1．“公共利益”术语欠缺具体化的法律释义

　　2004年，修正后的现行宪法第13条财产权保护条款确立了“公共利益”的存在与“补偿”的必要两项制度性要件，但这两项要件尤其是“公共利益”的标准、程序等一直没有在制度性的层面上得到充分具体的界定。纵观我国现行法律、法规，没有一部法律或者行政法规对什么是公共利益做出明确的界定和适当的解释。我国现行《宪法》第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”2001年就开始实施到目前还未修改的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《城市房屋拆迁管理条例》）更是对公共利益只字不提，其中的某些条款似乎是将“公共利益”具体化，如《城市房屋拆迁管理条例》第3条规定：“城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹。”但这些条款显然无视对个人合法合理权利的平等保护也是一种公共利益，忽略了作为拆迁理由的公共利益与平等保护个人权利这种公共利益之间的权衡。

　　2．模糊性的概念界定为地方政府的“明修暗渡”埋下了隐患

　　公民财产权的保护是《宪法》赋予公民的基本权利，政府为了公众利益的目的可以对它进行限制和剥夺，但必须按照正常法律程序，如果是为了商业开发的目的，则必须符合民事商品交易的民事合同的自愿有偿。在实施细则中，《城市房屋拆迁管理条例》一方面没有明确什么是公众利益，政府自己当自己的法官，另一方面剥夺了公民的司法权利。我国对公共利益的涵义说的非常的笼统和模糊，根本就没有一个具体标准。在实践中，这往往就造成很多征地拆迁中的诸多问题。国家建设既可以是国防、文化、公共基础设施建设和兴办各种社会公共事业，也有兴办各类企业从事一般经济活动的情况。经济活动尤其是微观经济活动，并非都是为了公共利益的需要。城市规划也是如此，纵观各地方政府的城市规划，是不乏浓厚的经营味道和商业气息的。这种对公共利益的界定的模糊性，很难避免地方政府明修公共利益栈道，暗渡商业利益陈仓。

　　（二）房屋拆迁中法律关系主体间利益关系失衡

　　1．利益主体之间“权利”与“权力”的博弈

　　从征地拆迁领域来看，其中涉及的利益主体包括政府、开发商和被拆迁户。开发商是以追求利润最大化投入为目标，开发商希望支付的土地成本越少越好，其拆迁成本中有一部分是上交政府的，这部分决定权在政府；另一部分是补偿给居民的，但决定权并非在普通公民，依据《城市房屋拆迁管理条例》规定，“主体房屋价格依评估确定，附属部分和其他费用由各地规定，而评估机构及具体办法仍有各地具体规定。”可见，决定权不在居民而在政府。因此，开发商肯定会把重点放在政府，而不是居民。在同等条件下，开发商当然会倾向于其长期打交道的政府而非对其无经济价值的居民。

　　2．政府与被拆迁户之间“公共利益”与“部门利益”的博弈

　　政府这一方拆迁的出发点是什么呢？政府会通过重新规划改善城市面貌和交通而进行房屋拆迁，这也是公共利益之所在。但是政府的这种行为背后真的是以公共利益为目的吗?利用拆迁将城市土地出让给开发商取得丰厚利润是一个实实在在的利益诱因。开发商给被拆迁户的补偿费越低，就越有可能给政府的土地出让金越多，虽然这并不必然发生，但是这种存在的可能性是比较大的。因此，总体上政府和被拆迁户的利益是相悖的，彼此利益可能会发生冲突。

　　3．现行条例与被拆迁户间“补偿标准”与“重置成本”不对称

　　根据《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定，被拆迁人可以得到的补偿项目包括：被拆迁房屋的价值补偿费、搬迁补助费、临时安置补助费和因被拆迁造成停产停业的适当补偿。但是其具体的标准往往是由地方政府的规范性文件规定的，而且补偿标准都是偏低，拆迁人差不多都是直接按照补偿标准确定补偿数额，以至于拆迁补偿协议的“自愿、平等协商”等大多只是具有形式意义而已。当被拆迁户得到补偿之后，又要再买房，这是最直接也是最急需解决的现实问题，但从被拆迁人的再购置能力来看，其购房能力明显弱化，现在房价高，买房难是众所周知的事实。

　　二、新时期我国房屋拆迁补偿问题的建设性探索

　　（一）明确界定标准，正确定位“公共利益”的法律内涵

　　在实践中，几乎所有的征地拆迁项目都是打着“公共利益”的旗号，当出现要牺牲个人利益时，或者说被拆迁户不愿意拆迁，补偿费用太低的情况下，政府就会说是为了“公共利益”，个人利益必须要服从公共利益。然而在究竟是不是真的为了公共利益还有待审查。为了避免实践中的一些不合理做法，在此我们必须要重新界定“公共利益”的涵义，使其涵义更明确化。具体可以从以下几个方面思考：

　　1．净化“公共利益”的主观目的

　　从主观要素上讲，征地拆迁主体是具有公共性的目的。主观上具有为公众利益着想的目的，一种是为了纯公益事业或者公共利益而进行拆迁补偿；另外一种是虽然有多个目的，但是最主要的目的是为了公共利益，例如某一个贫困山区的乡镇，教育资源紧张，无法满足教育的需求，如有人申请征用土地开办私立学校以解决教育资源的供需矛盾， 其设立学校明显具有公共性，与此同时，其设立学校的行为还存在另外一个目的即满足私益，但这并不妨碍其符合公共利益的原则。

　　2．优化“公共利益”的客观条件

　　从客观要素上讲，征地拆迁的行为能为公众带来效益，与公民的生存发展密切相关，符合公共利益的原则。土地征用所欲实现的利益， 与公民生存和发展所必需的社会价值相关。人若要生存和发展，需要一定的客观环境和物质作基础，土地征用如果是为了实现这些基本条件， 则认为其符合公共利益的需要。例如南水北调工程，其建设的成功与否直接关系着北方几个省市居民的基本生活状况，水又是人生活的必需物质，所以这项工程是与公民生存所必需的价值相关的， 自然其具有很强的公共性。

　　（二）适当平衡房屋拆迁法律主体之间的利益关系

　　1．赋权：赋予司法机关一定的“公共利益审查权”

　　赋予司法机关一定的权力，对土地征用目的之公共性进行审查。根据目前的法律规定，司法机关无权对土地征用的目的进行司法审查，对征用行为的目的审查只存在于行政审批程序中，行政主体对征用申请的目的是否具有公共性时，主要依据是申请者提供的建设项目计划任务书和可行性研究报告，这种审查缺乏公开性和透明性，其可信度较低。赋予司法机关一定权力对公共性进行审查，有利于保障被拆迁人的权利。

　　2．维序：维护公共利益与公共补偿的程序保障

　　公共利益与公正补偿的实体性要求，还需要法律上的程序保障。其中，听证和诉讼程序又是需要关注的重中之重。在公告之后，应给予权利人发表意见的权利，为此有必要设立听证制度。土地征用涉及众多人的切身的重大利益，通过公告、听证程序，听取有关专家和人民的意见，将更有利于公共利益的确定。而这种以客观形式所决定的主观公益，或许更符合民主宪政的要求。通过听证程序使开发商和被拆迁人真正实现自愿、平等协商的原则。司法救济即诉讼程序是保障私人权利的最后一道防线，要真正做到司法公正公平公开，在征收补偿上，也应该允许被征收者就抽象行政行为提起诉讼。否则，公民就征地拆迁进行诉讼连打官司的渠道都没有。

　　3．定标：确定合理的拆迁补偿标准，完善房屋拆迁补偿制度

　　第一，房屋拆迁的补偿标准应当高于市场价值。

　　首先，虽然房屋拆迁的决定是由政府做出的，是一种行政行为，但是补偿则是一种民事行为，双方要签订补偿合同。因此，要坚持民事行为的基本原则：平等协商、等价有偿。征地和收地可以要求被拆迁人必须服从，但补偿则不能强迫对方接受，除非有充分理由证明补偿合理。在买方一定要买、而卖方不一定想卖的情况下，买方付出一个高于市场价的价格是合理的，是市场经济条件下的正常现象。

　　其次，拆迁补偿只是对有形的资产进行补偿，而被迫搬迁所造成的无形损失有时是很大的。例如个人就业、子女转学、重新适应新的工作和生活环境；工厂搬迁后要重新做广告、支付各种报建、报装、办证费用等。这些往往没有得到补偿。制定合理的补偿原则和补偿标准，有利于加快征地和收地的进程，最终加快公共基础设施的建设，有利于耕地的保护和土地的集约化利用。

　　第二，房屋拆迁的具体实施应当市场化。

　　首先，拆迁当事人逐步市场化。随着用地性质的日益市场化和专业的中介公司进入到拆迁活动中，拆迁的强制性逐步减弱，拆迁方与被拆迁方正逐步形成平等关系，拆迁谈判也逐步形成一种平等的协商机制。拆迁方需要综合考虑拆迁成本和工程建设成本，选择总成本较低的选址方案；被拆迁方也可以讨价还价，为自己争取最有利的补偿方案。强制拆迁作为一种单方面的行为越来越少被采用。

　　其次，拆迁评估逐步市场化。各类房地产估价机构已不再是政府的附属机构，其性质已由政府部门的咨询机构转化为独立、公正、客观的价格鉴定机构。估价结果不再只对政府部门负责，而是对各方当事人负责，对社会负责。房地产估价机构不再只为某个政府机构服务，而是面向整个市场，为拆迁双方当事人服务。拆迁双方当事人都可以委托符合资格的房地产估价机构，对拟拆迁房屋进行评估。

　　最后，拆迁补偿方式和补偿价格逐步市场化。补偿方式更多地采用回迁安置（旧房换新房、农民私宅换商品房）的方式，或者是提供多种方式供被拆迁人选择；补偿价格也从重置成新价改为市场价格，更加接近于被拆迁房屋的现实收益和预期收益，易于为被拆迁人所接受；补偿范围也有所扩大，趋于合理，除了房屋给予补偿外，室内装修和其他构筑物、附属物也给予补偿，临时安置费、搬迁费、经营损失费补偿标准都以市场租金为标准，随行就市，更为合理；不但房屋所有权人得到补偿，用益物权人（租赁人）也得到补偿。

　　结语

　　在经济社会转型时期的房屋拆迁领域，规范缺陷与制度缺陷共同导致的公共利益泛化、公正补偿缺乏与利益行为失衡，以完善拆迁补偿制度，实现公正补偿，约束政府的过度征收行为以及依法律程序保障被拆迁者的私有财产权利，来重构征地拆迁制度，以期从根本上遏制房屋拆迁所导致的一系列社会冲突。只有市场化可以给被拆迁人一个平等的法律地位，而只有获得了平等的法律地位，被拆迁人才能获得比较合理的补偿。

　　（作者单位：重庆市武隆县人民法院）