改革开放以来，随着经济的发展，城市化推进过程不断加快，城市土地征用彰显出来的问题也越来越明显，城市规模的不断扩大，伴随而来的就是城市农民征地拆迁补偿问题，而土地作为中国老百姓几千年来的命脉，如今同样显得重要。我国是农业大国，农民占全国人口比重较大，据2011年国家统计局数据显示，农村人口为65656万人，占全国总人口比重达到48.73%，大部分农村还很大程度上处在“日出而耕，日落而息”的状态，加之金融危机导致农村外出打工人员的回流，土地对于农民来说就显得更加重要，因此，相关的法律制度应该更好的保障农民的合法权益。但是，由于我国对城市农民征地拆迁的性质认识不清，法律规范出现空白，一些地方因补偿安置标准过低，加之，我国对城市农民征地拆迁问题没有针对性的作出改变，时有发生暴力抗拒拆迁、群体上访等恶性事件。

　　城市农民征地拆迁引起纠纷已成为当前社会各界共同关注的热点、难点。由于城市农民征地拆迁错中复杂，这里仅就城市土地所有权的状态、城市农民征地拆迁的法律性质、农民在征地拆迁中的“面面观”、城市农民征地拆迁补偿标准情况、解决城市农民征地拆迁问题途径、对当前城市农民征地拆迁的法律适用等问题进行探析。

　　一、城市土地所有权的状态

　　当前，城市化进程的不断加快，城市集体土地的权属问题已成为诉讼的主要原因。从土地权利现状来看，城市土地所有权形式主要包括国有土地所有权和集体土地所有权。根据《中华人民共和国土地管理法》第2条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。有关土地所有权状态，依据《中华人民共和国宪法》第10条、《中华人民共和国土地管理法》第8条规定，具体划分为“城市市区的土地属于国家所有”“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。为什么城市会有集体土地所有权呢？在我国的一些城区边缘的农村，在城市化推进的过程中已划入城区，成为城市的一部分，这些被划入城区的地方，有的土地和村民已经全部融入城市之中，一些原有的村落已经取缔或编入社区，成为城镇居民；有的仍然保持村落建制，只是村民的居住环境得到改善，这里的耕地仍然在集体所有，具有农村和城市双重特征；有的虽然划入城镇管辖，也仍然为原有的生活状态和环境，只是成为城乡结构的混合体。

　　二、城市农民征地拆迁的法律性质

　　城市农民征地拆迁，是指国家因公共利益的需要，经依法批准将城市集体所有地土地征为国有后，对城市集体土地上的建筑物、构筑物进行强制拆迁，并给予补偿的行为。从民法角度上看，它是一种合同行为，是国家与土地使用权人及房屋所有权人达成的一种土地征用及房屋拆迁补偿安置协议。从行政法角度上看，它是一种行政征收或行政征用行为，是国家和政府对集体土地进行的一种征收和征用的行政行为。

　　一般而言，城市规划区和城市郊区的集体土地征用和房屋拆迁，属于政府对集体土地所有权的行政征收和征用行为。国家为了加快城市化进程，在城市规划区的集体土地征用及房屋拆迁与一般的农村本集体经济组织为了进行新农村建设、改善村容村貌而进行的集体土地的宅基地使用权进行征收和征用是两种不同的法律行为，在法律适用、征收征用程序、补偿安置标准等方面都存在很大的差别。由于城市与农村之间的经济发展水平差异，城市征地拆迁与城市房屋拆迁在补偿安置标准上不能同等。补偿标准就成为当事人各方争议的一个焦点。

　　三、农民在征地拆迁中的“面面观”

　　农村集体土地划归城市管辖以后，土地所有权往往表现国家所有权借助“公共利益的需要”而不断地扩大，农村集体土地所有权逐渐缩小的趋势。甚至有的地方以“公共利益的需要”作为征收土地作幌子，实为征用后转让土地使用权获得商业上的利益。这样大大地的损害农村集体组织的经济利益。但是，由于集体土地的稀缺性、边缘性、固定性、区位性、多样性、复杂性以及相比国有土地使用权的低廉性，使其拥有旺盛的市场需求。有市场需求就有利益。受利益驱动影响，农民看到了一线商机，他们对自己房屋和使用的土地，学会了用市场经营方式“讨价还价”，有的甚至为多争得土地补偿款，“漫天要价”，巧立名目。

　　1、违章违规建筑拔地而起。农民一旦得到占地消息，就在自家的自留地或责任田上以农业生产为名，盖起了大棚，与其说是大棚，不如说只一些大棚的框架固定在那里。而有的一些个人成立的乡镇企业，为了得到更多的拆迁补偿，大兴土木加盖厂房。没有资金，他们学会了“引资”，他们与投资者签订协议，事实上他们根本没有什么需要扩大再生产项目，而是为获取国家和政府在征地拆迁时巨额补偿。还有一些商人，他们看到在征地拆迁中商机，他们往往会找到一些经济困难的农户，先给他们一些实惠，与他们达成占地拆迁补偿款分配协议，以这些农户名义兴建房屋或农业基础设施，因此出现了不断“种房”的“顽症”。而这些一日之间“长”出来的房屋，根本没有任何规划与建设部门的批准手续；

　　2、突击装修以获取高额补偿。突出装修在征地拆迁过程中是普遍存在的问题。因而，确认装修时间比确认房屋建造时间更有难度。装修的范围很广。可以在室内地面、墙壁装，也可以在院内、外墙、房上装，形成多方位、多层次的装修。他们会选择一些低成本费用进行装修，以小投资获大利润。加之我们在征地拆迁中，时常发生相同的房屋补出不同的标准，致使一些农民持难望的态度，无形之中又给征地拆迁工作带来难度。 　

　　3、改变原屋用途，制造有利事实。农户出租房屋，在大多数城乡结合部已成为普遍现象。他们认为，拆迁后，没有了房子也就没有了生活来源，农房拆迁之所以难，其中最主要的是症结就在于失地农民的出路问题。农民一旦得知拆迁消息，便立即着手制造对增加拆迁补偿有利的事实。将原来作居住用的房屋进行出租，或办理营业执照，使其改变成生产、经营性用房，以此获得高额补偿。

　　4、增加人口，扩大安置基数。房屋拆迁安置主要是按被拆迁农户的常驻人口作为安置基数的。有的农民在得知本地即将拆迁消息后，通过当地村委会或社区开具证明，证明其亲友在拆迁地房屋长期居住生活，他们利用有些地方政府信息不公开的弊端，通过多方渠道将自已的亲友的户口迁入拆迁地，造成安置人口增加，以此获得高额补偿。

　　5、制造声势，公开对峙。一个地方征地拆迁，很快周边的地带就很快得到了清息。由于强行拆迁被禁止，征地拆迁缺乏了有力措施和保障，经常出现一种“拖”的现象。他们认为，征地拆迁急不急是政府的事，反正他们不着急。只要不签协议，政府就拿他们没办法。在他们眼里，只要认为拆迁房屋补偿标准太低、面积丈量不合理、装修折扣太高，他们就开始和政府对峙，他们不怕把事情闹大，这就是所为的“钉子户”。

　　6、集体上访，对政府施压。村民采取集体上访的方式，以此施压政府，“多领”拆迁补偿款的情况，似乎已成为家常便饭。他们动不动就进省、动不动就进京上访。这里有两方面原因，一是政府在拆迁前的工作准备不足的原因；二是征地拆迁过程中，政府给农民创造了可乘之机的条件。一些地方政府为缓解社会矛盾，平息农民的抗争，不断提高拆迁补偿标准。在这些人眼里，“会哭的孩子有奶吃” 。

　　四、城市农民征地拆迁补偿标准情况

　　我国《宪法》、《土地管理法》、《物权法》都强调了一个原则，征地拆迁必须依照法律规定的权限和程序进行。这里的“法律”应当作狭义理解，即全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律。但到目前为止，我国尚无专门法律对城市农民征地拆迁问题进行规范，只有《土地管理法》第四十七条第四款规定，农村房屋被作为集体土地上的“附着物”看待，其拆迁补偿标准由省、自治区、直辖市予以规定。但是这条法律规定也仅仅是征地拆迁的依据及对补偿标准的制定机关的规定，对于实际的操作程序没有制定明确的法律规定或授权有关部门制定。目前，很多省、自治区、直辖市人大、政府部门都已发布了地方性法规或者政府规章，对集体土地房屋拆迁进行规范。但也有的省、自治区、直辖市人大、政府部门却将该项权力转授予市、县级政府，由其以行政文件、命令等形式擅自制定补偿标准，这样违反《土地管理法》的规定。

　　五、解决城市农民征地拆迁问题途径　

　　（一）立法问题

　　《土地管理法》的修定，已经成为社会普遍关注的热点问题。征地制度改革，重点完善补偿安置制度，解决被征地农民发展权问题是修定的主要内容。对在征地制度改革中，一是要明确征地范围，与《国有土地上房屋征收与补偿条例》相衔接，对公共利益进行界定，拓宽补偿安置方式，要改变单一一次性货币安置为主的模式，落实好被征地农民社会保障，诸如：对农民就业、培训、留地、入股等多种安置模式。为被征地农民留足发展机会和发展资源，土地增值收益向被征地农民倾斜等。二是在征地制度改革中，要将保障被征地农民居住水平有所改善，对农民房屋拆迁要单独补偿。对需要重分宅基地的农民，要采取房屋重置价安置。对不需要再分配宅基地的农民，则按当地城市居民的居住水平安置。这样，对城市农民征地拆迁补偿就有了统一标准，在此基础上，我们还应当加大执行措施和监督机制，真正做到有法可依，有法必依。

　　（二）救济途径

　　《土地管理法实施条例》第二十五条第三款对安置补偿标准有争议的，指明了救济的途径，即可以由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。但对于个体补偿的争议，并没有具体的规定争议解决途径。现在比较多的地方政府参照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，对集体土地房屋拆迁发生争议的，由土地行政主管部门或者建设部门进行裁决，对裁决不服可以复议或诉讼。笔者认为，这里集体土地房屋拆迁属于行政征收行为，拆迁单位也是代表地方政府与被拆迁人协商拆迁补偿，这是一种行政行为，这种行政行为的主体就土地主管部门，因此不宜再由土地主管部门进行裁决。拆迁单位应当按照规定对被拆迁人的房屋补偿进行测算，将测算结果告知被拆迁人。被拆迁人如果对拆迁单位测算补偿标准、计算的面积等有异议，可以直接通过复议或者行政诉讼的方式予以解决。

　　六、对当前城市农民征地拆迁的法律适用

　　城市农民征地拆迁要做到有法可依，在国家没有制定具体相关的法律规范的情况下，我们要以《土地管理法》为依据，要依据省、自治区、直辖市参考《城市房屋拆迁管理条例》及本地区的经济发展状况制定补偿标准进行补偿。土地行政主管部门要对城市农民征地拆迁工作进行严格管理。

　　（一）从现有拆迁的规定来看，城市农民征地拆迁，土地征收是一个重要环节，应当适用《土地管理法》的相关规定

　　国家基于公共利益需要，依照法定权限和程序可以征收征用农村集体土地。城市农民征地拆迁，并非独立于土地征收的一项法律制度。当农村集体土地被征收时，将房屋看作土地上的“附着物”，与地上青苗属同一性质，一同被征收，集体土地房屋拆迁就是集体土地被征收的结果。我们要把土地征收看作一个过程，房屋拆迁只是后半个环节。法律不允许不办理土地征收就直接对集体土地房屋进行拆迁。因此，我们必须适用土地征收制度，先将集体土地征为国有，其补偿并非拆迁补偿，而是征收补偿， 是一种行政行为。

　　从《城市房屋拆迁管理条例》来看，国有土地地上建筑物因城市建设项目的需要，取得房屋拆迁许可证的拆迁单位与被拆迁房屋的所有人订立拆迁补偿安置协议，按照协议实施房屋拆迁的行为。这种拆迁补偿协议是一种民事行为，也是一种非单纯的民事行为。这种拆迁发生争议后，并不是通过民事诉讼或仲裁途径解决，而是由行政机关介入，作为中立的裁决者和强制措施的批准者、实施者，带有浓厚的行政色彩。房屋和土地是不可分离的整体，行政机关在收回国有土地使用权的同时实际上也对地上房屋进行了征收，房屋的补偿在收回土地时应和土地一并进行补偿，这是一种行政行为。《物权法》第四十二条的规定，也已将房屋拆迁定性为征收。严格的讲，“拆迁”一词并不是法律用语，而是一种行为状态。如果将城市农民征地拆迁视为征收行为，从现有法律、法规对集体土地房屋和城市房屋拆迁的规定来看，两者的性质是不同的，城市农民征地拆迁应当适用《土地管理法》的相关规定进行补偿。

　　（二）《土地管理法》是城市农民征地拆迁的主要法律依据

　　房屋是公民合法的私有财产，拆迁房屋必须要具有正当性，即要有法律依据，否则构成对私有财产权的侵犯。我国《立法法》第八条第六项规定“对非国有财产的征收，只能制定法律”《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第十三条规定：“公民的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。然而，我国法律规定中涉及集体土地拆迁的，只有《土地管理法》和《物权法》。《土地管理法》第二条第四款指出：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第四十七条第四款规定：“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。以上规定是目前城市农民征地拆迁的主要法律依据。

　　（三）发挥地方土地管理部门职能作用，完善城市农民拆迁管理

　　城市集体土地房屋作为土地上的附着物，其拆迁补偿虽然是一个独立的项目，但是它也是征收土地的一个环节，不能脱离于整个征地的程序之外，因此由负责征收土地实施的土地管理部门进行管理比较妥当。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。该规定所述的征地补偿、安置方案当然包括作为地上附着物的城市集体土地上的房屋。国土资源部颁布实施的《征用土地公告办法》第七条规定，有关市县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟定征地补偿、安置方案并予以公告；第八条第（四）项规定，征地补偿安置、方案公告应当包括地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式。上述两条规定均明确了由土地行政主管部门负责包括城市集体土地上房屋在内的地上附着物的补偿。

　　总之，合理的补偿应以公平的市场价格为依据。虽然目前城市农民征地拆迁的市场价格确定有一定的难度，但无论怎样，补偿数额必须能够使城市农民重建或购置到同等居住条件的房屋，确保城市农民居住条件不低于征地拆迁之前的水平，国家应给予具体的保障措施以解决城市农民的后顾之忧，从根本上来保证其安居乐业。只有这样，社会才能安定向前发展。

　　（作者单位：吉林省舒兰市人民法院）