摘要：我国农村非正规金融组织不断发展与壮大，但是在“如何改革”的呼声背后却少有“如何规制”的理性思考。争取地位法制化、建立行之有效的监管机制与风险评估机制是非正规金融可持续健康发展的关键。本文试从宪政经济法学的视域下探求我国农村非正规金融组织的法制化路径选择。

　　关键词：农村 非正规金融组织 宪政经济法学 法律规制

　　农村之金融关乎三农之全局，农村非正规金融组织的发展与壮大顺应了我国统筹城乡经济发展中的利益需求。短短六年间，政策的大力扶持成就了时下农村非正规金融组织的蓬勃兴起，非正规农村金融有望由正规农村金融的“辅助”、“次要”和“补充”，发展为农村金融的“重要组成部分”。但是，我们也应正视，相关立法的空白以及配套机制的缺失为农村金融市场的健康有序埋下了诸多隐患，亟需我们在“如何改革”的呼声背后深入强化“如何规制”的理性思考。

　　一、农村非正规金融组织的宪政经济法学释义

　　（一）农村非正规金融组织概述

　　非正规金融组织是相对于官方的正规金融制度和银行组织而言自发形成的民间信用部门。目前，国际上最权威的定义认为，非正规金融是指那些游离于国家金融监管当局有效监管范围之外，由市场主体自发创造，服务于正规金融难以有效满足其金融需求的市场主体的金融活动。[1]在我国，非正规金融组织是经济二元结构的必然产物，自20世纪90年代以来始见于学术文献，被习惯性俗称为“民间金融”[2]、“体制外金融”等，笔者尝试性地将其概括为以下七类（见表一）。

　　　　表一： 我国农村非正规金融组织形式及其法律状态一览表

主要类型　　　具体表现形式 　　　　　　　　　 规范化程度 法律状态

商业化银行　　农村民营商业银行、村镇银行、民办信合　高　　　合法

小额信贷　　　扶贫贴息贷款、小额贷款公司、私人银行　高　　　合法

社会保障　　　保险公司 　　　　　　　　　　　　　　 中　　　合法

民间自由借贷　个人或家庭之间自发的直接借贷、租赁　　低　　　合法

社会性聚会　　合会、摇会、台会、标会　　　　　　　　低　　　未规制

民间集资　　　典当行、信托投资公司、股权投资机构　　中　　　被抑制

其　 他 　　　农村合作基金会　　　　　　　　　　　　中　　　政策性取缔

　　20世纪70年代，美国金融学家爱德华•S•肖和罗纳德•I•麦金农提出了著名的“金融深化”理论。该理论一针见血的指明，金融抑制应该是非正规金融产生的体制性根源，主张打破政府当局进行金融抑制（行政抑制或税收抑制）所造成的恶性循环，彻底改革金融体制，大力扶持农村金融组织，打破金融市场的垄断格局；通过金融机构多样化，把发展中国家不同层次的经济与金融结合起来，消除区域经济的两极分化，实现经济平衡增长。[3]因此，经济的发达水平越高，金融的组织结构越丰富，金融工具和金融机构也就越多样化，反过来又加速了经济的发展，这一论断无疑为我国统筹城乡中“乡域”经济发展问题的解决，提供了宝贵的智力支持与理论指导。

　　（二）研究视域中的“破”与“立”

　　中国长期以来对农村金融问题的研究主要框限于制度经济与公共管理两种视角，缺乏关乎法律规制之强化的法治理念和制度安排。有的学者甚至担忧“当前的经济法学研究有成为经济学奴隶的危险”。毕竟“在经济学那里，‘稀缺’和‘效用’是核心问题；而在法学那里，‘秩序’和‘正义’才是问题的核心。”[4]学界现有的研究主题却很少深入农村经济组织内部，而从法学意义上阐释农村经济组织的文章更是少之又少。因此，从立意上讲，本文从宪政层面的经济法学视角探求农村经济组织的法制化路径选择的尝试可谓是有破有立，且又切合时宜。

　　在边缘经济学的视野中，宪政经济法学涵盖了经济学、政策性和法学之间的互动关系，着重关注经济稳定与经济增长的法律规制与立法保障问题。第一，宪法与宪政在一定程度上可以被视为是理论和实践的关系，宪政经济法可以看作是“私法公法化”的新型表现形式。日本学者美浓布达吉认为，公法关系不但在其权利义务的关系上和私法关系共通，即在权利义务的内容及种类上，公法和私法大部分亦是共通的。[5]理论与实践、公权与私权、现实阐释与未来预测的有机结合顺应了新的经济形式对新型法制的要求。第二，宪政制度与经济制度的结合并不能被单纯地理解为是一种抽象概念，而更应该是具体制度的结合才能对现实的经济运行产生良性互动。在农村非正规金融组织的演进过程中，若是只片面强调“经济效益”以及“利益最大化”，难免会走向以牺牲长远利益来获取眼前发展的罪恶深渊；若是只片面强调经济部门法对农村经济利益的个别规制，势必会导致城乡贫富差距以及社会分配关系的不公正、不均衡发展。而若从基于宪政层面的经济法学的综合视角整体把握，将农村金融中的利益分配机制与宪法中公民的基本权利、社会的文化基础以及社会保障制度相结合，方能实现我国城乡社会经济的可持续发展。第三，在制度层面，宪政经济法学的制度范畴非常广泛而立体，但笔者认为，农村金融问题主要与其中的财富配给制度相关。[6]首先，财富配给离不开国家的适度干预，服务型政府的善治是制度良性运行的重要保证。农村非正规金融组织作用的有效发挥，依赖于国家运用立法权、行政权、司法权进行的宏观调控，由此可知，完善农村金融立法体系，加快区域性、机构性转移支付制度的启动，优化财富配给制度中的再配给制度，特别是社会保障制度是农村非正规金融组织法制化的路径选择；其次，公平正义是财富配给制度的价值追求，也是和谐社会建设的基本要求。在农村金融问题的解决过程中，我们的理想状态是实现行政法律关系、经济法律关系、社会经济关系的全面和谐。

　　二、新农村非正规金融组织改革的法律困境

　　美国著名传播学学者韦尔伯•施拉姆认为：“在经济社会发展中，变革常常从农业开始。”[7]在经济转型的关键时期，农村金融市场面临市场失灵和政府失灵的双重困境。一方面非正规金融作为“杂牌军”，其组织形式多变，随意性大，稳定性差，极易成为与“非法金融”相混淆的灰色地带，迫切需要得到国家的正名和认同；另一方面非正规金融作为“排头兵”，缺少成熟的准入、运行与退出机制，极易给各类投机分子以可乘之机。因此，缺乏“理性思考”与“法治关怀”的农村金融改革之路依然困难种种、障碍重重，如何变体外循环为体内循环，建立行之有效的监管机制与风险评估机制，关乎农村经济整体的可持续健康发展。

　　（一）内在缺陷易发风险危机，监管不力诱发体制漏洞

　　随着市场化改革的深入，以道德为根基的非正规金融面临着前所未有的“诚信危机”。首先，非正规金融组织不具备正规金融组织的制度规范性与程序正当性，没有做到也不可能做到对每笔贷款的贷前、贷中、贷后都进行严密、细致而周详的调查与审查，于是贷款者很难对借款者的信誉档案、贷款用途及还贷能力等达到应有的了解程度，由此导致了非正规金融组织风险的与日俱增。其次，欠缺严明的配套约束机制。以监管时间性为准，可将监管方式分为事前审查、事中跟踪调查和事后监督三种。事前审查侧重于对贷款前的身份验证、诚信测评、还贷估测等借贷一方关联信息的知悉与掌控，属于风险评估与防范机制的范畴；现代金融的功能往往集中于市场之上金融交易的过程之中，事中跟踪调查侧重于对借贷程序的严格遵守，属于正当程序的范畴；而事后监督则侧重于追究违反借贷规则的一方的法律责任。主要萌生于农村熟人社会的非正规金融组织，习惯于依赖潜规则与内心自制的约束，无论是监管理论指导和实践经验都相当匮乏。

　　（二）缺乏金融法制的立法理念、守法意识和法律定位

　　相对于城市，农村地区尤其是传统和贫困农区由于个体收入水平偏低，正规金融机构愿意提供的金融服务水平也相对较低，换言之，农户的收入状况构成其预算约束，决定了其金融需求的总体水平。一些非法分子趁人之危难，钻法之漏洞，高利放贷后挥霍、滥用甚至卷款潜逃，在人们心理上投下了“非正规者非法”的阴影。尤其是地下金融，一项由中国专家首次采用定量方法对地下金融现象进行的调查课题结果显示，中国农户只有不到50%的借贷是来自银行、信用社等正规金融机构，从非正规金融机构途径获得的借贷占农户借贷规模的比重超过了55%。对法律权威的挑衅、对社会安定的威胁以及对经济秩序的扰乱，使国家和地方政府在历史上长期对其实施打压、抑制的消极政策，形成了现在金融立法滞后在先，立法理念滞后尤甚的消沉局面。从我国规范非正规金融的有关法律法规看，我们一直采取的是金融抑制政策，视非正规金融为正规金融的对立面，单纯使用“一刀切”的办法，对农村非正规金融一律限制或者禁止，不让非正规金融有一点点生存的空间和余地。这种做法显然是不合适的，更是行不通的。此外，农村金融没有明确的法律定位，其受重视程度离发达国家相去甚远。

　 （三）欠缺完整的法律体系和统一的执法主体

　　首先，现行的农村金融法律法规多是在特定的历史条件和政治背景下制定的，头痛医头脚痛医脚，具有较强的应急性与局限性，缺乏长远的制度设计与规划，无法有效应对激流勇进的农村金融组织改革大潮中出现的新问题、新情况。其次，立法机关的规定较为严格，地方行政立法的位阶要求较高，向上请示的手续繁琐、效率不高，地方政府很难灵活、主动、及时地制定当地的应急性行政条例和办法。再次，现有法律法规对农村非正规金融组织的执法主体的规定比较分散，甚至在同一层级的行政区划中，公检法、行政机关及其派出机构都被赋予了执法、监管的职权。因而，很难避免“有利可图的争着管，无关紧要的推皮球”，极易导致诸如超越职权和滥用职权之类违法执法的负面效果，最终导致执法一方与被执法一方之间强烈的抵触情绪与逆反心理，很大程度上损害了农村金融法制的健康发展。

　　三、新农村非正规金融组织法律规制与路径优化

　　从发达国家来看，即使经济已发展到一定的水平，正规金融制度安排与非正规金融制度安排都是并行存在的。我国目前大部分农村地区经济比较落后，农民收入水平还很低，农村金融的法律制度安排要考虑到这一现实情况，一方面，理解农村金融市场短视现象产生的综合背景，将人的问题制度化，从制度框架的设计与规划中寻求“三农”问题解决的最优路径；另一方面，走出原来“打击、围堵”的管制误区，学习“疏导、鼓励”的管理艺术与服务态度，有条件地允许非正规金融组织的存在和发展，为农户和农村中小企业参与各类非正规金融组织提供优良的法制环境。

　　（一）完善农村金融组织内部控制机制，从源头入手排解信用风险危机

　　我国农村非正规金融组织的生成，从根本上讲是由金融制度安排的内部缺陷造成的。

　　1. 完善农村金融组织内部控制机制。内部控制是金融机构为了有效地进行业务经营和管理活动而制定并实施的一系列相互联系、相互制约的程序、措施、手续和方法的总称，是金融机构内部的一种自我约束、自我调节的管理机制。完善的内部控制体系需要稳健的经营方针和内部人员的合理安置。应要求金融机构对内部控制人员加强现代科技手段、新法规、新制度、新金融工具等内容的培训，提高内部稽核人员的业务素质，消除内部控制知识的“盲区”。由于现代风险识别、评估是一门技术性非常强、非常复杂的工作，加强内控员工的素质教育和技能培训，提高他们对风险管理的新技术、新方法的掌握程度是必要的。经过专门训练的内控人员应能够根据新出现的投资机会来评估贷款风险。

　　2. 设立配套的存款保险制度，成立私人部门贷款担保机构。温家宝总理在2004年全国银行、证券、保险工作会议的讲话中就要求，人民银行要“探索建立存款保险和投资者风险补偿机制”。任何形式的金融组织的存在都有一定的风险，非正规金融由于其本身的缺陷更是如此。目前有近70个国家和地区先后建立了存款保险体系，主要发达国家都有比较完善的存款保险制度。由成员银行分担个别金融机构经营失败风险，是国际上通行的做法。实践证明，良好的存款保险制度，在提高公众对金融机构的信心、形成有效的市场退出机制、减轻政府负担、降低金融风险、维护金融安全等方面发挥了巨大作用。[8]

　　（二）完善农村金融立法，适时推进农村金融法制化

　　目前我国的非正规金融还处于一种无序状态，隐藏着巨大的金融风险。因此，引导和规范非正规金融的资金流向，充分发挥非正规金融在农村反贫困中不可替代的作用，需要我们建立一套严格的法律保障。

　　1．借鉴西方先进金融组织形式，尽快完善我国农村非正规金融立法。在美国、香港、南非等发达地区，都有对贷款机构和小额信贷的特殊管理，比如美国的《农业信贷法案》、《联邦农业贷款法案》、纽约州的持牌放债人监管办法，香港的《放债人条例》以及南非的高利贷豁免法等。我国目前所涉及的法律法规内容还过于粗疏，还没有一部完整规范的非正规金融法律。借鉴国外的经验，我们要尽快制定《非正规金融法》、《放债人管理条例》、《合作金融法》等法律法规，明确界定非法吸收公众存款、非法集资和正常的非正规金融的界限，对资金来源和运用符合相关法律法规的非正规金融行为给予认可，赋予其合法地位。

　　2．对农村金融立法进行类型化规制，明确各种农村金融组织类型的法律地位，取缔涉黑金融，构建一体化农村金融市场法制体系。首先，应该承认正当合理的民营金融组织的合法地位，允许民营资本进入农村金融，发展地方民营中小型金融机构，增强对农村经济的资金支持；其次，适时推进民间金融法制化，开创新型金融组织形式。发展和培育私营性、股份制非存款型金融机构，允许投资者以自有资金在农村经济的特定领域进行投资。这样不但可以填补正式金融安排留下的市场缝隙，也可以将非正式金融有效纳入统一的监管之中。

　　3．规范金融利益纠纷的法律解决途径，疏通权利救济的维权通道。通过对非正规金融组织的参股、控股、设立、经营、行业管理、市场监督、债权债务处理、退出等做出具体的法律制度安排，引导非正规金融为农村经济发展和农民脱贫致富服务。确保任何一方利益关系人的合法权益受损时，能够得到及时、有效、便捷的法律救济，使司法机关在处理该类案件时有法可依，从而达到弥补民间信义机制约束不足的缺憾。

　　（三）构建和谐行政的服务型政府，建立完善非正规金融监管体系

　　治理之道在于“疏”，而不在于“堵”。2010年1月31日，中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》对内明确提出了“加快培育村镇银行、贷款公司、农村资金互助社，有序发展小额贷款组织，引导社会资金投资，设立适应‘三农’需要的各类新型金融组织”的要求。21世纪是和谐行政法律关系发展的宪行时代，我们在让农村非正规金融法制化的同时，还必须处理好合法性与合理性之间的关系。非正规金融的特点决定了它在迎合农村金融需求方面有其独特的制度优势，在许多方面比正规金融制度安排更为有效。因此，我们应当从执法理念和实践中，提高金融组织形式的灵活性及适用性，放松管制的门槛，做好从“管制”到“服务”的角色转换。而完备的非正规金融监管体系，可以定期采集非正规金融活动的信息，适时向社会披露信息和揭示风险，立即禁止和惩处被确凿证实具有很大社会危害的活动，形成风险自负与风险内敛机制。健全监管指标体系和风险监测预警体系，加快改进信息披露制度的步伐，增强信息披露透明度，提高社会监督力度和市场约束能力；同时加强资本、公司治理、内部控制等重点领域监管，将政府的外部监管和金融业的行业自律有机结合，构筑监管体系的双道防线。

　　结语

　　农村金融机构准入立法既要促进农村金融机构为农村提供有效的服务，又要促进农村金融机构保持自己的可持续发展。农村金融需求不符合金融资本逐利的规模性、交易连续、风险可控的要求，很难盈利，但金融机构的可持续发展又要求其必须盈利。在加速城乡统筹试点市县金融网点建设、开展金融产品创新的同时，作为统筹城乡的一个重要方面，还应形成一种政策性农业保险支持和商业性农业保险相结合的格局，在统筹城乡试点市县扩大政策性农业保险范围，将所有种植业及重点养殖品种纳入保险范围，并补贴参保农户，在类似领域，各类金融机构都是大有作为的。因此，要解决非正规金融所带来的种种问题，就要消除金融抑制，实行利率市场化，增加金融理财产品的有效供给，促使居民家庭理财工具多元化，进而实现我国农村非正规金融的可持续、健康发展。

　　参考文献

[1] Isaksson. The Importance of Informal Finance in KenyanManufacturing， the United Nations Industrial Development Organization[D]. SINWorking Paper，2002:1-26.转引自钱水土，俞建荣：《我国农村非正规金融制度：演进路径与政策规范》，《商业经济与管理》2007年第2期。

[2] 严格意义上的非正规金融组织与民间金融组织的划分标准不同。前者主要是指游离于正式监管之外的金融组织；而后者是对于官办金融而言的，仅仅从资金来源上作了区别，例如民营银行的出现，部分民间金融组织已经发展为正规金融组织的一部分。

[3] 参见[美]爱德华•肖:《经济发展中的金融深化》，上海三联书店1988年版，第22-23页；[美]罗纳德•麦金农:《经济发展中的货币与资本》，上海三联书店1997年版，第16页。

[4] 吴越： 经济宪法学导论——转型中国经济权利与权力的博弈，法律出版社2006年版，前言第4页。

[5] [日]美浓布达吉著，黄冯明译：《公法与私法》，中国政法大学出版社2003年版，第75页。

[6] 张淑芬教授将宪政经济法学制度分为利益和谐制度、资产确认制度、财富配给制度和社会助益制度，本文即是据此分类展开分析。参见张淑芬：《宪政经济法学》，中国政法大学出版社2006年版，第227-243页。

[7] 韦尔伯•施拉姆：《大众传统媒介与社会发展》，华夏出版社1990年版，第123页。

[8] 黄建新：《论非正规金融之于农村反贫困的作用机制与制度安排》，《现代财经》2008年第5期。

　　（作者单位：重庆市武隆县人民法院）