今年11月，云南步入阳光和煦的冬日。从11月20日召开的云南省第十一届人民代表大会常务委员会第二十七次会议上传出消息，省人大内务司法委员会向省人大常委会提请审议了《云南省涉诉特困人员救助条例（草案）》。该条例有望成为全国首部建立涉诉困难群众保障机制的地方性立法。

　　这项从法院执行难中萌生、充满司法人文关怀的工作机制从酝酿到实施，从局部试点到全省推广，在云南走过了三个春秋。这项工作把重民生、排民忧、解民难作为出发点和落脚点的工作，把法院工作融入党委、政府的民生保障大局当中，走出了一条由党委领导、政府主导、法院推动、多部门衔接配合、全社会共同参与的综合治理新路子。

　　源起——

　　从破难题到保民生

　　2008年，云南高院新一届党组在基层调研中，一个普遍存在的现象引起了他们的忧思：一方面是因种种意外缘由陷入诉讼的当事人，打赢了官司却得不到赔偿，雪上加霜的状况使他们的生活陷入极度贫困；而另一方面是人民法院穷尽了一切执行手段却苦于被执行人无财产可供执行而无法结案。同时，对于涉诉上访案件，从中央到地方，从党政部门到司法机关，近半数与执行相关。

　　数据显示，2008年在云南全省清理的8万余件执行积案中，有近86％的案件属于被执行人无财产可供执行。这些执行积案的申请人中有20％属于生活极度贫困的人群。

　　目睹老百姓生活面临的窘境，如何积极作为，实现社会管理创新，把法院审判、执行工作延伸到保民生、求稳定、促和谐的大局当中，成为摆在云南高院党组面前的一道难题。

　　2008年7月9日，在滇东人口重镇宣威市，经过与当地党政领导的深入交流，一项酝酿多时的构想破茧而出——云南高院党组提出：以宣威市为试点建立“涉诉特殊困难群体执行救助机制”。和以往许多法院实施的救助工作所不同的是，云南高院提出的救助机制，是一项由党委领导、政府主导、法院推动的民生工程，是党委、政府、法院、民政、劳动和社会保障、医疗保险等各方面共同配合、全社会共同参与的致力于发挥长效作用的救助机制。这项制度从萌芽之初就摒弃了以往通行的由法院争取财政划拨一笔资金，自身向涉诉困难群众发放救助金的模式，从而在实践当中也避免了社会对法院自行发放救助金产生的质疑。云南高院党组认为，“我们的政府已经拥有一整套相对完善、成熟的社会救助体系，法院所要做的就是把在司法过程中进入我们视野的涉诉困难群众纳入到社会救助体系当中。”

　　2008年10月，宣威开始“试水”，从组织机构、运行模式、资金来源、救助对象、救助程序、社会监管等多方面进行了规范，宣威市政府首拨50万元作为此项工作的启动资金，并将之纳入当地财政预算，每年由政府财政补充一定数额的救助金。同时，建立救助金募集制度，号召社会各界人士踊跃捐款，拓宽资金来源渠道。经过近半年的行之有效的实践推行，试点工作成效显著，当地涉诉特困群众得到了及时救助，符合条件的享受了低保、医保待遇，保障了困难群众最基本的生活、医疗，同时还消化了一批无财产可供执行的案件。

　　“宣威模式”得到了群众的热烈拥护，也得到了党委、政府的鼎力支持。2009年5月7日，在云南省委、省政府的大力支持下，全省涉诉特困人员救助工作会议在曲靖市召开，省委、省政府要求全省各职能部门把保障民生作为各项工作的首要职责，对涉诉特困人员实施及时有效救助，使陷入困境、精神上亟待抚慰、生活上急需救助的困难群众切身感受到党和政府的关怀。同一天，由云南省委政法委、省高院、省民政厅、省财政厅、省人力资源与社会保障厅、省住房和城乡建设厅、省卫生厅等7部门联合制定的《云南省涉诉特困人员救助办法》正式出台，“宣威模式”向全省推进。

　　成效——

　　司法温暖给予他们生活的力量

　　下岗工人刘贵金的女儿遭遇车祸不幸身亡，肇事者无力赔偿，夫妻俩不仅在情感上承受巨大的丧女之痛，现实生活也陷入窘境。新机制的实施，让夫妻俩在民政部门领到了5000元的救助金，还同时办理了低保手续。

　　农民李兴魁，10年前因车祸致残，法院判决肇事者赔偿8万元，可最终只执行到了肇事司机变卖车辆得来的5000元。如今，他从民政部门领到了5000元的救助金。

　　父母双亡的农村少年小谢，因母亲之死引发的一场官司，法院判决对方赔偿5万元，在强制执行了1万多元后，因对方确无可供执行财产而陷入僵局。小谢在村里父老乡亲的帮助接济下念完高中，考入南方的一所高校却为无钱上学而苦恼，5000元的救助金仿佛一场及时雨滋润了小谢的心田，也感动了当地的村民。

　　……

　　每一个受到救助的群众，每一个得到帮助的家庭，都有一段讲不完的故事。

　　云南全面推行的涉诉特困人员救助工作，受到了广泛关注和肯定。中央领导专门对此作出批示：“这是一个好办法，有效解决积案多年、拖垮不少家庭、造成社会不安定的难题。”在全国开展集中清理执行积案活动的会议上，云南省民政厅厅长王树芬代表云南进行经验交流，对云南实施的涉诉特困人员救助工作做了全面介绍。

　　自2009年5月至今年10月间，云南全省共计救助特困人员8237人，发放救助金2855万元，纳入低保2079人，纳入医保2710人，多个贫困家庭得到了及时救助。云南高院执行局表示，这是个动态数据，每天都有新的变化。

　　推进——

　　从工作制度迈向立法之路

　　如何排除地区差异、认知差异，把一项党委、政府全力支持，群众真心拥护的制度建立起长效机制，保障其在云南省16个州市深深扎根平稳运行，长久地惠及涉诉困难群众，云南高院把目光投向了地方性立法，通过法律保证建立长效机制成为众望所归。

　　2010年，云南高院成立了立法工作领导小组，向省人大内务司法委员会提出了立法建议，提交了可行性报告。云南高院认为，涉诉特困人员救助工作纳入立法，可以从四个方面解决在全省各州市推行过程中面临的一些困难：一是可使缺乏上位法支持的这项工作找到明确的法律依据，做到有法可依；二是能够更加明晰各级政府及其相关职能部门在工作中的职能作用，积极推进工作；三是可以保障工作在全省范围内的均衡长远开展；四是能够确保各州市救助资金及时到位，保障及时开展救助。

　　法院的建议得到了云南省人大的高度重视，省人大内司委和云南高院共同组建了立法调研组，紧锣密鼓在云南全省各州市开展立法前期调研工作。在历时近两年的立法调研和草案起草过程中，立法调研工作遍及云南全省16个州市，通过实地考察、座谈讨论、召开立法调研会、征求意见等多种方式，倾听来自社会各方的意见和建议。2010年底，云南省人大内司委与省高院联合省民政厅、省财政厅、省人力资源与社会保障厅、省住房与城乡建设厅、省卫生厅，以及全省10个州市和部分县、区、市相关部门共同召开立法座谈会，广泛了解情况，听取对立法的要求和意见。今年，此项立法建议正式被云南省人大常委会列入了立法计划。

　　在条例初稿成型后，工作小组多方征求意见，完善修改。今年10月，条例在云南人大网、云南法院网、云南网等网络媒体全文刊登，向社会公开征求意见。在经过了14次的反复论证推敲，数十次易稿后，条例终于正式提交云南省人大常委会讨论。

　　古人云：“一人向隅，举座为之不欢。”如何从司法的角度出发对特困群体予以救助，不使任何一名涉诉困难群众“向隅而泣”，条例的制定正是心系群众甘苦、让困难群众尽享司法温暖的务实之举。