论文提要：

　 人民法院第三个五年改革纲要明确指出“改革和完善审判管理制度。健全权责明确、相互配合、高效运转的审判管理工作机制。”改革和完善人民法院的管理体制和审判运行机制，是司法制度改革的重要组成部分。人民法院按照法制原则进行审判运作，必须解决好法院内部审判管理权与法官审判权的关系问题，这是改革和完善法院管理体制和审判运行机制必须面对的一个重要课题。本文以实践中出现的审判管理权与审判权冲突为切入点，对两权的比较研究、冲突调适以及审判管理的范围进行探讨，以期克服和减少因权力越位、交叉、抵触而产生的负面作用，进而建立符合审判规律和中国现状的法院管理模式。

　　一、关于审判管理权的概念

　　审判管理权是指人民法院根据司法规律和特性，对诉讼活动进行管理、监督的权力，其内容主要包括审判程序管理权和审判流程管理权。《中华人民共和国宪法》第123条规定，“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”依照《中华人民共和国人民法院组织法》规定，人民法院可以根据工作需要，设置相应的内设机构。根据组织管理学的分类原理，机关属于公共组织，审判机关作为公共组织的重要组成部分，其本身及其内设机构必须符合组织管理学的基本原理。组织与管理密不可分。有学者将“组织”作了一个较为直观的定义：“组织是为了达到某些特定目标经由分工与合作及不同层次的权力和责任制度，而构成的人的集合。”[ 11]而“管理是社会组织中，为了实现预期目的，以人为中心进行的协调活动。”[ 22]因此，管理的好坏关系到组织的成败。《中华人民共和国人民法院组织法》第3条规定，人民法院作为审判机关，其“任务是审判刑事案件和民事案件，并且通过审判活动……。”人民法院作为为完成审判任务而成立的审判组织，必须如同其他组织一样进行相应的管理活动；而且由于审判机关作为社会公平正义最后一道防线的特殊性，人民法院这一特殊的“组织”，其审理功能的能否得到良好的实现，直接影响到整个社会的秩序构建。因此，现实的需要对人民法院的组织管理提出了更高的要求。

　　审判管理是一个新生事物，就目前的资料来看，外国尚无完整的审判管理的组织和机制，而在国内则存在多元化的管理主体，即上级法院、院行政领导、合法审判组织三个。在法院内部，审判管理权毫无疑义应该由审判人员来行使。从国外来看，各国法院总会有内部的行政管理事务。一般说来，这些事务性工作在各国至少有一部分是由或必须由法院自己承担，尽管由于各国的制度不同，各国法院所承担的这类工作的总量会有所不同。

　　审判管理权的外延就是管理和监督，即享有审判管理权的法官（主要指院长、庭长）依法对案件的受理、审判和执行进行直接管理或者间接管理的权力。审判管理的具体内容包括制订各种规章制度，落实各项工作措施，建立和调整审判工作运行机制，设置审判活动运行程序，进行序列化定编，考核案件审判和执行的质量、数量和效果、效益等。法院的核心业务就是案件的审理活动、裁判活动，这是一个有严格的时间顺序、时限要求的活动流程。在我国，法院围绕审判流程这个中心展开的管理，大体可界分为五个层次：合议庭、独任庭、审判长对案件审理期间诉讼活动的直接计划、组织、指挥。合议庭、独任庭、审委会是法定的审判组织。但是，仅有三个审判员的合议庭和仅有一个审判员的独任庭，无法进行裁判活动，还要至少配置一个书记员才能进行庭审、合议活动。过去各地探索的X+X+X模式，实际上就是法院的基本组织单元，是法院这个审判机关的细胞层次的组织。这样一个组织直接承担审判活动的执行职责，审判长或独任审判员是案件从庭审阶段至审结期间审判活动的直接组织者、指挥者，他们的组织、指挥行为保证庭审与合议的有效展开，为诉讼活动创造一个合适的最直接的小环境。同时他们也是裁判的作出者，他们的裁判活动，是纯粹个人的心理活动，而他们对庭审与合议事务的安排，对书记员与当事人、诉讼参与人的指挥，则是一个组织管理活动，是法院的基础层次的管理活动。

　　二、法官审判权的概念

　　法官审判权是指各级人民法院的个体法官在合议庭或独任审判中，依法享有对案件进行审理和裁判的职权。法院司法审判权这一抽象的概念，是由审判管理权和法官审判权的行使两部分具有直观外显性的活动表现出来的。法官的审判权，从国家法律实施和司法权运作方面看，它属于国家权力，带有公权力的特点；从法官个人自主审理和裁判案件并取得一定工作利益方面看，又带有权利和利益个体化的特点。法官审判权是法院审判权的具体体现，是对审判机关职能的具体化。

　　法官审判权的外延就是依法、独立、公正地审理和裁判案件的程序及实体问题，审判权针对的是各种纠纷、争议的法律适用问题，其具体内容是正确操作诉讼和审判程序，调查有关证据，澄清案件事实，正确适用法律法规，做出公正裁判（其中还应当包含公正执行案件）。法官审判权是法院职权活动中的微观部分，法院依法、独立、公正行使审判权的过程只有通过法官的活动得以直观展现。

　　三、审判管理权与审判权的区别

　　审判组织行使审判权，审判机构行使审判管理权。审判权本质上是司法权。审判管理权（对审判事务进行管理的权力）在主体、客体、价值追求、功能、启动程序、依据等方面，与审判权不同。表现在：

　　一是主体不同。审判权的行使主体是作为各级审判组织的独任审判员、合议庭、审判委员会；审判管理权的行使主体是作为各级审判机构。二是客体不同。前者解决的是他人之间发生的纠纷即案件；后者虽然也关注案件的审理，但最终是为了规范法官的审判活动，提高案件质量与效率。三是价值追求不同。前者在追求诉讼公正的同时，兼顾效率、效益等其他价值目标；后者的主导价值目标是确保实现审判权的功能。四是功能不同。前者是为了权利提供一种最终救济渠道；后者的功能主要是维护良性的审判活动秩序。五是性质不同。前者是一种裁判权，是针对诉讼案件，按照法律适用的规则和原则，做出具有法律约束力的裁判，从而以权威的方式解决各方的争议；后者是一种处理权，即依照一定的原则和方式，凭自己的单方意志作出处理决定的权利。六是启动程序不同。前者的前提是案件进入法院请求裁判，具有被动性或消极性；而后者正好相反，即管理机构对案件的管理是积极主动的，无必要的前置程序。七是依据不同。前者主要依据法律、法规、司法解释等，后者虽然也要在法律框架内行使，对案件的把关也要依据法律法规，但其主要的依据还是行政管理权。[ 31]

　　四、审判管理权与法官审判权分立的必要性

　　明确审判管理权和法官审判权的界限和内容，规范审判管理权的行使和运作程序，这既是一个理论问题，更是一个实践问题。从法学理论上看，审判管理权和法官审判权都是司法审判权的下位概念。审判管理权从本质上讲，是属于法院自身管理和监督审判活动的司法行政职权，它是独立审判权所产生的一项辅助性权能；司法审判权只有通过依法、公正、独立地运作，才能体现和发挥法院所独有的审判职能。

　　所谓审判管理权，是指法院内负有领导、管理职责的人和部门依法享有的对审判活动的监督管理的职权。从权能上讲，审判管理权是指法院在组织实施案件审判和各项管理措施中，进行宏观、微观两方面的指导、监督和管理的行政性职权。所谓法官审判权，是指各级法官个人在合议庭或独任审判中，依法享有对案件进行审理和裁判的职权。法官审判权是法院审判权的具体体现，是对审判机关职能的具体化。

　　从法院工作的总体上看，审判管理权及其行使是宏观性的，是针对法院可能存在的有法不依、执法不严、违法不究问题而进行的指导、协调、监督性工作。现在，虽然上下级法院在法律上不存在谁管理谁，谁领导谁的问题，但由于现行法院体制不尽合理，使上级法院对下级法院的审级监督在某种程度上具有了管理的性质，或者说上级法院对下级审级监督部分程度上已经演化为一种管理的职权，如中级法院要对辖区以内基层法院的审判工作从宏观上加以规划、部署、检查和指导，这种行为显然就具有了管理的特征。法院对审判工作的宏观管理虽然并不直接涉及具体法官对具体案件的审判操作，但微观管理活动却直接且直观地影响到具体法官对案件的审理和裁判，各种管理手段和管理工作通过一定环节，直接触及具体案件的程序与实体。审判管理权的存在从逻辑上必然导致法官在行使审判权的过程中有着相对的独立性，否则，“管理”和“监督”就失去了前提和对象。

　　法院的审判管理权与法官审判权，是由审判管理权和法官审判权的行使两部分具有直观外显性的活动表现出来，两者都是围绕司法审判权的依法、公正、独立行使而进行的。正因为此，审判管理权与法官审判权是一对相互联系紧密的概念，前者有着介入和干预后者的要求，甚至有时达到了非正当的程度；而后者也有着对抗前者不当干预的要求，甚至存在过度自由化的倾向。因此，审判管理权与法官审判权的分立，不仅有利于审判管理的高效运作，还有利于保障法官集中精力、公正行使审判权。

　　五、审判管理权与法官审判权的冲突

　　从理论上讲，审判管理权与审判权的概念是明确的。但由于在法院的中、高层法官及领导那里，有时审判管理权和审判权被同时拥有，什么时候应当行使审判权，什么时候应当行使管理权，什么行为属于审判行为，什么行为属于管理行为，界定不清，两权的冲突和矛盾尤为突出。

　　1、审判管理权与法官审判权冲突的原因

　　法官审判权的特性决定其与审判管理权存在一定的冲突。一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。为了防止法官审判权被滥用，必须对其进行制约。从法院工作的总体上看，法官审判权的行使具有相对独立性，这是世界各国的通例，如德国法院以绝对平等的原则来处理不同层级法官之间的职权关系，院长在管理法院方面享有很大的权力，但在审判案件上与其他法官相比并无特权，法官只在不影响其独立性的范围内接受职务监督。审判管理者要行使审判管理权，而法官则要使其审判权得到最大限度的自由，审判管理权与法官审判权的权利性质决定着双方存在冲突。

　　审判管理权对法官审判权的过度干预，也容易导致双方之间产生冲突。审判管理权与法官审判权既相互对立又紧密联系，法官审判权的相对独立性，一方面要求审判管理权对其进行一定的维护保障，保证法官独立行使审判权。另一方面，要求审判管理权对其进行监督制约，防止法官审判权的自由化倾向。审判管理权与法官审判权的目的是统一的，即提高案件质量和效率。如何实现审判管理权对法官审判权适度监管，这是开展审判管理工作必须解决的问题。

　　在我国，法院整体上的审判权与法官对个案的审判权的相互关系的定位和运作，许多地方都是不规范的。导致两项职权不规范行使的原因是多方面的：一是囿于长期以来法院管理习惯于行政化模式，首长有权决策和指挥一切审判活动直到具体案件的审理和裁判，人们习惯于在这种模式下进行审判运行。我国法院设置审判委员会，最初的原因大致也在于为了恰当地解决广大法官素质参差不齐，案件质量无法保证的问题，传统上大多数法院审判委员会讨论案件的范围很大，几乎包括了所有案件。实践中特别是基层法院的审判委员会存在的价值被定位在代行合议庭职责上；其次，中国由于法律制度在价值取向上的不当定位，必然导致作为法院管理者的院长、庭长和作为案件承办人的具体法官，分别对管理权的强行滥用和对独立审判权的无视与放弃，并不认为这是对法制原则的违背。于是高层的法官为了达到正当的和不正当的目的，大肆干预下级法官的审判活动，案件的承办者也愿意将决定案件重大问题的权力让与首长或其他法官，以免担负审判责任。超越程序公正原则，借管理权直接干涉审判权的行使，出于无奈和惰性而放弃相对独立的审判权，从两个侧面形成一种势力，吞噬着法律的公正与严肃。

　　2、审判管理权与法官审判权冲突的现象

　　审判管理权必须遵循审判工作的客观规律和本来特性，但实践中，管理者往往带有主观随意性，存在着对法官审判权的过度干预和管理。如对案件的审判流程管理，只能是一种程序控制，只能要求和监督法官在法律规定的时限内完成工作，但有的法院进行排期开庭，在立案时即设定法官在何时开庭。有的法院为了缩短审限，要求法官在庭审后几日内必须作出裁判。实际上，何时开庭、何时作出裁判应当由案件的审理者即法官根据具体案件进行决定，这应是法官独立行使审判权的一部分。在案件的质量管理上，有的法院院长、庭长在案件的实体处理上对法官进行指手画脚，要求法官必须按领导意见进行判决。而如何作出判决是法官行使审判权的重要内容，管理者只能进行事后的监督，或事前对法官提出建议，如何裁判只能由法官进行衡定，管理者可以在事后追究法官错案责任。

　　从目前情况看，审判管理权在法院审判中无处不在，无时不有，由于其特有的理论模糊性和实践功利性，常常被不正当地拓展和超越自身特点和规律。审判管理权运作失范是一种普遍现象，必然阻碍审判活动规范、高效、高质地开展。滥使、乱使用审判管理权必然破坏法官在职权范围内相对独立地审理和裁判案件，造成审判管理活动和措施失范、乏力。也正是由于这一职权畸形运作使审判管理权的越界行使和缺乏程序性，对司法公正产生了明显的危害；对审判的法律与社会效果产生了突出的消极作用。

　　六、审判管理权与法官审判权冲突之调适

　　要解决审判管理权对独立审判权的冲突和越位，必须要重点处理好三方面的关系：一是处理好审判管理与独立行使审判权的关系。审判管理要坚持公正效益的管理理念，不能影响和损害审判权的独立行使。否则，就会影响该项改革的顺利进行。如有同志就认为审判管理权与审判权两者不相兼容，审判权的存在必然破坏法官的独立性，使两者的区别模糊，实际上是审判权的行政化。[ 41]二是要处理好管理与服务的关系。审判管理要以人为本，既要规范审判工作，更要促进审判工作；既要给广大法官传递压力，更要最大限度度调动和保护广大法官的审判工作积极性。要避免只以数据论英雄的片面主义和机械主义，回归审判数据的本原作用。[ 52]三是要处理好配套措施之间的关系，做到配套措施之间相互协调，相互促进。确保审判质量效率评估体系服务于审判质量管理，而不是相反。[ 63]

　　（一）确立法官在法院审判活动中的中心地位

　　法官是审判活动的主体，正义要由法官来伸张。审判管理体制的正义、效率和秩序价值都是通过法官的审判活动实现的。司法权是一种被动性、判断性、程序性、中立性、终局性的权力，其判断性和中立性决定了法官必须保持较高程度的独立性和中立性，以保证其活动的公正性、正当性和合法性。这就要求审判管理必须摒弃以行政为本的传统管理观念，提倡以法官为本位的管理观念，发挥法官的主导作用，实行法官责任制。明确划分独任庭、合议庭与审委会的职权，还独任庭和合议庭以独立审判权，保证法官享有独立、完整、彻底的审判权。

　　建立合议庭负责工作机制。我国法律明确规定代表人民法院行使审判权的是审判组织，即独任庭或合议庭。因此，独任庭或合议庭享有的审判权应该是独立的、完整的。法院中除少数案件依法经审判委员会讨论决定外，其余案件均由独任庭或合议庭独立审判。合议庭与审判庭的关系上，应明确审判庭不是法定的审判组织，而是人民法院内部承上启下的审判管理机构，审判庭对具体个案的处理意见对合议庭没有约束力。在合议庭内部，法官之间平等，合议庭内的法官对案件共同审理，共担责任。案件出现质量问题，追究合议庭法官的责任，但坚持正确意见的法官可以免责。

　　推行审判长、独任审判员选任制。要改革审者不判、判者不审，审与判脱节的状况，取消层层审批制度，使参加案件审理的法官享有裁判的权力。改革后，独任审判员和审判长的权力大了，责任重了，对其政治和业务素质的要求也更高了。为保证审判质量，必须做好独任审判员和审判长的选任工作，除了院长、庭长可以担任独任审判员和审判长外，必须建立有效的选择机制，保证品行端正、学识渊博、司法经验丰富的优秀法官脱颖而出。院长、庭长和其它审判长一样，只有参与审理案件时，才具有审判权，其身份不再是院长、庭长与其它法官一样，只是具有法定资格的法官。

　　（二）明确审判管理机构的人员编制和构成

　　我国法院目前从事审判管理的人员基本上是法官和书记员，他们在知识结构、专业背景方面与法院其他工作人员并没有什么区别。这样的队伍从事审判管理工作不符合专业化的要求。审判管理是一项不同于审判工作的专门工作，它需要法律知识之外的专门化知识涵养，如数学、统计学、管理学、经济学等。审判管理人员不仅要懂法律，而且要懂其他方面知识。要具备超强的组织协调能力和分析综合能力。在完善审判管理机构的同时，必须充分考虑审判管理队伍建设问题，尽快培养适应法院审判管理需要的专家。[ 71]

　　（三）明确审判管理的方式、范围和具体规则　

　　现代法制发展的国际化和开明化，要求现代的审判管理工作与之相适应，法院管理者要特别注重其管理的内容、方式和方法符合诉讼制发展的方向和程序操作方式改革的目标、趋势。审判管理是法院整体管理中的一个重要组成部分，或者说是核心部分，审判管理的内容包括了所有涉及法官办案质量和效率，涉及审判活动的社会效果和经济效益的全部环节和方面。从法院工作的整体上讲，审判管理是一项非常复杂和关键的环节，它涉及以司法公正为核心，以运行机制为纽带的人、财、物、案件等四个要素，需要将各项管理要素、管理内容和管理环节纳入系统之中，建立起适应审判特点的统一、协调、开放的系统。只有这样，才能保证在遇到一些新情况、新问题时有采取相应管理措施、灵活处理的余地。

　　1、对审判工作的重点和难点业务进行方针、案例和理论指导，这项工作主要体现为对法官的业务培训，这些工作一般是超前的和主动进行的，它不涉及管理者对实际审判的具体个案的认识和态度，所以，也将此称为宏观指导或决策性管理。

　　2、数字管理，数字管理的手段是司法统计，通过科学分类和统计，掌握法院受理、审判和执行案件的动态和静态情况。随着审判管理的系统化，需要量化的工作环节和内容不断增多，对能够量化的质量、效率和效果因素进行科学量化，并加以统计分析，是对新形势下审判管理工作的必要开拓。通过统计分析掌握诉案及其审判活动的现状、特点和趋势，为审判决策提供科学依据。这种方式具有宏微结合的优点，但它只能通过事后努力，为改进和完善下一步工作奠定基础。

　　3、调查研究，它主要是为了把握整体审判活动的阶段性情况，或针对审判中存在的突出问题进行调查研究和理论研究，如研究某类案件中反映出的当事人诉讼心理特点，通过对某一法院或业务庭某一时段办理的案件进行分析研究，掌握法官审判水平，总结经验、发现问题、寻找对策；针对法律适用中存在的新情况、老问题进行专题研究，为法官解疑释惑，促进规范审判；或进行必要的社会调查和案件调查，适时调整审判工作重点、力度和方式等。

　　4、进行案件评查，组织专家型法官或人大代表对法律执行情况进行定期检查和评价。通过检查案件审判和执行中存在的问题，或个案通报，或总结并提出宏观对策，可促进具体法官提高司法水平和保障法院依法、公正、高效地审判案件。

　　5、进行法官工作考核，通过对法官审判案件的质量、效率及诉讼程序操作规范等各个环节进行科学量化，对法官审判工作进行科学考核，以此作为评定法官政绩，给予不同政绩的法官以相应的奖金、福利待遇和政治待遇。通过考核，对法官工作进行监督和促进。

　　6、建立健全有关公正审判的规章制度，适时修订不合时宜的制度和措施，明确奖罚，提高可操作性，使之形成科学、系统、有效的审判管理制度体系和工作运行机制。

　　总之，审判权与审判管理权必须界限清晰，不互相抵毁。审判管理权不能代替和侵蚀审判权，审判管理权从属、服务于审判权。加强法院审判管理工作，并不是将审判管理权凌驾于审判权之上，而是要正确地定位审判管理权，使之有所为有所不为。

　　[11]　徐国华等著：《管理学》，清华大学出版社1998年10月第1版，第2页。

　　[22]　周三多等著：《管理学－原理与方法》，复旦大学出版社1999年6月第1版，第10页。

　　[31] 牛敏著：《审判权管理模式构建研究》，载《人民司法》2009年第7期，第37－38页。

　　[41]　参见侯敬华：《现行审判管理之质疑－以江苏法院系统审判管理模式为视角》（苏州大学2006年硕士论文）。

　　[52]　参见王冬青：《人民法院审判管理机制研究》（苏州大学2008年硕士论文）。

　　[63]　参见汪忠春：《审判管理与质量效率评估体系研究》（苏州大学2008年硕士论文）。

　　[71] 胡夏冰著：《审判管理制度改革：回顾与展望》，载《法律适用》2008年第10期，第16页。

　　　　　　　　　　　

　　　　　　　　　 （作者单位：湖南省宁乡县人民法院）