人民陪审制度是普通民众参与司法活动的主要组织形式，是司法民主的重要象征与保障。我国人民陪审员制度是人民法院在审判案件过程中，由人民陪审员参加组成合议庭进行案件审判的制度。2005年5月1日实行的《关于完善人民陪审员制度的决定》，是我国人民陪审员制度的一个新阶段。2009年12月，王胜俊院长在全国政法工作电视电话会议中，对人民陪审员工作、完善人民陪审员制度等做了进一步要求。但我国人民陪审员制度仍处在初期阶段，影响和制约人民陪审员制度的因素较多。本文拟以永城法院为例，分析人民陪审员制度存在的问题及建议。

　　一、完善人民陪审员制度的意义

　　人民陪审员制度是我国司法体制改革的一项重要内容。人民陪审员制度的实行，为人民群众参与审判、提高审判透明度、加强审判监督提供了制度保证，对促进司法公正、增强司法权威、推进司法民主进程、改善司法环境具有重要意义。

　　1、有利于体现司法公正

　　人民陪审员参与审判活动，能够直接、有效地监督法院的审判工作，使公众对司法审判的监督作用得以充分发挥，有利于促使人民法院依法行使职权，推动人民法院的廉政建设，防止司法腐败。

　　2、有利于司法公开

　　人民陪审员参与审判可以更好的落实司法公开，提高司法透明度。人民陪审员是来自社会各行各业的公民，其参与审判，使审判过程在更大范围上向社会公开，从而提高审判的公开性、透明度，促进司法公开。

　　3、有利于实现司法民主

　　人民陪审员制度是人民群众参与司法活动最直接、最重要的形式，是健全社会主义民主政治制度的重要内容，是我国社会主义司法民主的重要体现。人民陪审员制度为人民大众参与审判提供了一个途径，是社会主义民主政治在司法上的体现。

　　4、有利于社会矛盾化解

　　人民陪审员来自于各行各业，对社会生活、民众的愿望有着深刻的感知，他们能从另一个视角提出案件的处理意见，避免了法官对法律适用过度的“专业化”、“技术化”和思维方式的“机械化”，使案件的处理结果更容易让民众接受，从而达到社会效果和法律效果的有机统一，有利于促进司法公正，有利于提高司法的公信力。

　　二、人民陪审员制度的现状及存在的问题

　　1、陪审员队伍现状

　　永城市人民法院于2005年3月选拔任命了第一批18名人民陪审员， 2009年6月，按上级要求，又增选25名人民陪审员。永城法院现有的39名人民陪审员中，本科以上14人，大专25人；10名在党政机关工作，8名在企事业单位工作，4名在工青妇组织，10名为农民，7名在其他职业；30岁以下的9人，31-40岁18人，41-50岁10人，51以上的2人；已免职的4人。

　　2、陪审员参审案件情况

　　永城法院的自2005年以来，18名人民陪审员共参与审理了数百起各类案件，仅在2008年，他们就参与审理了260余起。2009年，参审案件近400件，参审率15%，陪审员参审案件调解率70%。

　　3、存在的问题

　　经过四年多的时间，永城法院人民陪审员工作取得了一定成绩，但也存在着一些问题和不足，总结起来主要有以下几点：

　　（1）各庭室对陪审员重要性的认识不够

　　从我院各业务庭对陪审员使用的情况看，在审判力量比较充足的庭室，陪审员参与的案件数量就比较少，而陪审员使用较为频繁的庭，基本上都是审判力量不足的基层人民法庭，这反映出我院干警还没有认识到人民陪审员制度的重要性，没有充分发挥人民陪审员的优势和长处。

　　（2）人民陪审员业务素质有待进一步提高

　　 四年来，人民陪审员广泛参与到各类民事案件的审判工作，凭着朴素的良知和对民俗习惯的熟悉，参与案件的审理。然而，随着社会生活和经济生活的日益复杂化，法律的专业性越来越强，陪审员的业务素质不如专业法官，这种情况使得陪审员在法律适用时不如专业法官得心应手，影响了陪审员对案件的参与程度。

　　（3）深入了解案件不够

　　人民陪审员绝大多数都有自己的本职工作，有些工作比较繁忙，有些单位对人民陪审员工作不够支持，有些陪审员年龄偏大，加上路途遥远，不能和法院法官保持经常性联系。他们有时仅仅参加案件的开庭审理，无法对案件做比较全面，深入细致的了解，影响了陪审员作用的正常发挥。

　　（4）“陪而不审”现象还在一定程度上存在

　　由于人民陪审员法律专业知识欠缺及其他原因，导致有些人民陪审员仅把参与审判案件的程度停留在“陪”的层面上，陪审员参与审判仅仅流于形式。具体表现在，庭审时，有些陪审员只是充当“陪”的角色，坐在审判台上，从头到尾没有一句话，整个庭审过程完全由法官来掌握。合议时，也仅是由审判长一人拟定出案件的处理意见，人民陪审员只是点头表示同意。这使得人民陪审员制度的价值无法得到体现。

　　（5）陪审员的补助难以落实经费无保证

　　《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》第18、19条和《最高人民法院、司法部关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》第14、20、21、22条对陪审员参加审判活动支出的费用及补助作出了规定，但在实际操作中，各地做法不尽相同。有的法院从有限的诉讼费给陪审员支取补助；有的法院让陪审员所在单位继续支付其出庭期间的工资和应有的福利待遇；有的法院甚至因经费困难从未向该法院的人民陪审员支付任何费用。由于经费无法保证，人民陪审员工作的积极性自然大打折扣。

　　三、建议

　　 1、完善立法，制定《人民陪审员法》

　　我国现行陪审制度的法律依据主要是《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》和最高人民法院、司法部关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》，但这两个决定不是以立法的形式表现出来的，且缺乏体系性和规范性。我国现行人民法院组织法和三大诉讼法对陪审制度的规定比较概括，操作性不强，

　　我国人民陪审制度亟待统一和完善

　　人民陪审员制度作为一项重要的民主政治制度和司法制度，没有具体法律依据。通过陪审的形式参加司法审判，是公民所享有的基本政治权利之一，其重要性也需要由法律加以肯定。因此，为整合法律资源，减少因法律规定分散而产生的适用上的混乱，增强人民陪审制度的可操作性，实现人民陪审员工作的规范化、制度化和法治化，笔者建议制定我国专门的《人民陪审员法》，对陪审制度的各个方面，包括人民陪审员的资格、选任、任期、职权和职责、权利和义务、奖惩、监督和经费保障、以及适用陪审的案件范围等，作出详尽的规定。　　

　　2、建立科学的陪审员管理和培训体制

　　一是把好 “选任关”。审判工作是一项专业性很强的工作，在选举陪审员时，将文化素质高、具有一定法律知识、热爱法院工作的公民，特别是一些专家、学者充实到人民陪审员队伍之列。　　

　　二是设立专门的管理机构。各法院可根据自身情况在法院内部成立专门的管理人民陪审员的机构，具体负责对人民陪审员的选任、联络、业务培训、业绩考核、以及与履行陪审职责相关的管理工作。永城法院对人民陪审员的管理由政治处统一负责。

　　三是制定专门培训计划。基层人民法院根据本院审判工作的实际情况，制定人民陪审员的培训计划，加大对人民陪审员的培训力度。法院应为人民陪审员配备最新的法律法规汇编手册，督促他们进行学习，组织有关人员定期对人民陪审员进行培训，同时，加强业务交流，并组织笔试。对人民陪审员进行培训，培训内容包括法律基础知识、审判工作基本规则、审判职业道德、审判纪律、司法礼仪等方面，通过案件研讨、专题讲座、庭审观摩等多种形式的学习培训活动，帮助他们熟悉庭审流程，积累法律知识和审判、调解技巧，不断提高人民陪审员的庭审技能和审判业务水平。

　　四是制定一套专门的考核制度。把他们的平时政治业务学习纳入考核，建立人民陪审员业绩档案。作为年终考核、发放补助以及任期届满后是否提请继续任命的重要参考依据。业绩档案内容包括：参加培训、参审案件的数量和质量、案件调解和判决情况、群众认可度、审判纪律、工作出勤等内容。根据个人业绩档案记录，表彰优秀人民陪审员，提请罢免不能很好履行职责的人民陪审员，从而增强人民陪审员参审案件的积极性，促进人民陪审员制度的有效运行。

　　五是应建立法院与人大常委会、基层司法行政部门对人民陪审员管理的协调机制，法院应定期向人大常委会有关机构汇报人民陪审员的管理、使用、考核情况，实现人大常委会与人民法院对人民陪审员的共同管理和监督。

　　3、加强对人民陪审员的保障

　　多方协调，积极争取财政支持，建立人民陪审员专项基金，用于为人民陪审员添置设备，落实车费、工资、补助等各项开支。人民陪审员到法院开庭时，法院食堂专门为人民陪审员准备工作餐。

　　法院应加强同人民陪审员及所在单位的沟通和交流，了解人民陪审员的工作情况，以便人民陪审员本人及其所在单位、户籍所在地或者经常居住地的基层组织安排工作、生活，保证人民陪审员按时参加培训、参加案件审理，提高参审率。在陪审工作和本职工作冲突时，优先保障陪审员参与案件审理。同时，逐步建立完备的安全保障机制，确保人民陪审员的人身安全能够得到保障。

　　4、加强对人民陪审员工作的宣传和调研力度，提高对人民陪审员工作的重视。

　　建议法院成立专门的宣传和调研小组，广泛开展宣传和调研工作。法院内部要充分认识人民陪审员的重要地位和作用，及时研究解决工作中的困难和问题，营造关心、支持、保障人民陪审员依法履行职务的良好氛围。同时，面向社会加强对人民陪审员工作的宣传，与电视台、广播电台等媒体多方协调，开设人民陪审员专题节目。鼓励本院干警及人民陪审员积极撰写稿件、调研文章，广泛宣传人民陪审员的作用，动员全社会对人民陪审员工作的支持。及时征求人民陪审员对工作的意见和建议，发现人民陪审员在参审中存在的问题，不断完善人民陪审员制度，提升社会各界对人民陪审员工作的关注和支持，同时也加强对人民陪审员的监督。

　　（作者单位：河南省永城市人民法院）