内容概要

　 对弱势群体的保护是构建和谐社会的重要内容，城市农民工无疑是当今社会的一大弱势群体，但我国现行法律法规在农民工权益保障方面存在着诸多缺陷。本文着重分析了当前农民工讨薪难的相关成因，并就如何解决农民工讨薪难问题提出了立法、执法、司法等层面的建议。　

　　关键词：农民工 工资 法律 保护

　　一、问题的提出

　　当前，农民工已成为我国经济发展的一支重要力量。据《中国就业状况和政策白皮书》统计，1990年全国农民工仅有1500万人，到2003年增至9800万人，到2006年底，猛增至2亿多人。[①]但由于历史和现实的原因，长期以来，用人单位拖欠工资、工伤事故无人管、工作生活环境恶劣等使农民工成为当今社会的一个巨大的弱势群体，尤其是他们的工资发放得不到保障，不仅影响了农民工及其家庭的基本生活，也对社会的稳定和公平正义构成了威胁。报刊上经常有农民工为了追讨工资露宿街头，甚至采取跳楼、集体上访等过激行为的相关报道。[②]2003年温家宝总理为四川农民熊德明讨工资一事，掀开了农民工权益保护的序幕。当前，党中央、国务院和全社会对拖欠农民工工资问题都十分重视，也采取了不少有力的措施，大量拖欠工资被清欠。但目前许多清欠是通过行政手段进行的，存在短期性、局部性等缺陷，毋庸置疑，拖欠农民工工资问题尚未从根本上予以杜绝和解决。笔者认为，对这一严重社会问题，在呼吁全社会予以重视的同时，更应从法律的角度进行应对，以通过法律的手段对相关行为进行规范、调节和制裁，从而从根本上预防、解决农民工工资拖欠问题。

　　二、农民工讨薪难的原因分析

　　(一)劳动法律体系方面

　　1、劳动立法不完善

　　1994年《劳动法》颁布后，对依法调节社会劳动关系，规范用人单位行为，维护劳动者的合法权益发挥了重要作用，但《劳动法》的规定较为原则，缺少与之配套的法律法规，操作性不强。目前立法对农民工工资保护的主要依据仍是劳动主管部门的部门规章和国务院有关部门下发的规范性文件，立法层次有待进一步提高，而且法律规定的空白点多，政策性强，相互之间还常有矛盾，这些都增加了审理案件时适用法律和统一执法的困难。

　　2、劳动争议处理机制程序繁复，成本居高

　　《劳动法》第79条规定："劳动争议发生后，当事人可以向本单位劳动争议调解委员会申请调解；调解不成，当事人一方要求仲裁的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。当事人一方也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。"根据此条，现行劳动争议案件的处理实行仲裁前置程序，即劳动争议发生后，调解不成的，必须经过仲裁程序才能提起诉讼。这一仲裁前置程序存在诸多弊端：耗费时间多，不利于劳动争议的及时解决；程序复杂，往往使农民工不知所措；仲裁、诉讼、申请执行、聘请律师、车旅费等都需要花钱，尽管有相关的缓、减、免的规定，但实践中难已落实，法律救济的高成本使得农民工的讨薪之路举步维艰；当事人一旦提起诉讼，法院就需要重新审理，原有的仲裁裁决成为一纸空文，这对有限的司法资源而言是很大的浪费，等等。

　　(二)行政执法方面

　　目前，行政监管不力、执法疲软现象较为突出。根据我国现行法律、法规的规定，劳动保障和工商、建设等行政部门应在各自的职权范围内对用人单位录用农民工的条件、手续等一系列问题进行监管，以规范用人单位的用工行为，督促用人单位依法办事，但事实上行政执法部门监管不力，对违法违规的行为往往采取不告不理的被动态度，缺乏日常检查，或者依赖运动式的大检查,且执法力度疲软，这些无形中纵容了某些用人单位的不法行为，尤其是不利于农民工权益的保障。同时，部门之间缺乏有效协调，各部门职责不清，推诿现象严重。

　　(三)民事诉讼程序方面

　　1、举证困难

　　目前劳动争议案件属民事案件范畴，依《民事诉讼法》的相关规定，民事案件的审理适用"谁主张、谁举证"的证据规则，这就意味着农民工若为讨薪提起诉讼，则须承担用人单位应支付工资及应支付多少工资的证明责任，否则将面临败诉的风险。而大多数农民工文化水平偏低，取证质证能力有限，加上农民工多从事技术含量低的工作，他们与用人单位之间多是无书面劳动合同的事实劳动关系，以致用人单位与农民工之间的权利义务无据可查，证据难以收集，更有甚者，有的用人单位凭借自身的优势，拒绝向农民工提供有关原始资料或者只提供对自己有利的证据，使得农民工无法举证或举证不力。

　　2、执行困难

　　《民事诉讼法》第204条明确规定了破产企业职工工资的优先受偿权，但对于非破产企业职工工资的优先受偿权却一直未有法律规定，且经过调解、仲裁、诉讼、申请强制执行等一系列程序后，等进入执行程序许多用人单位已经转移财产或者已经隐匿藏身，或者债权已经被享有优先受偿权的其他债主侵害殆尽，留给农民工的只是一纸"空头支票"。

　　(四)农民工自身方面

　　农民工的文化层次相对较低，法制观念淡薄，自我保护意识不强，权利容易受到侵害；权利受到侵害后，往往不知道如何寻求救济。

　　(五)其他方面

　　1、工会职能缺失

　　 《劳动法》第7条规定：" 劳动者有权依法参加和组织工会。工会代表和维护劳动者的合法权益，依法独立自主地开展活动。"《工会法》第3条规定："在中国境内的企业、事业单位、机关中以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者，不分民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度，都有依法参加和组织工会的权利。任何组织和个人不得阻挠和限制。"根据上述规定，农民工有依法参加和组织工会的权利。工会作为代表和维护劳动者合法权益的组织，在预防、解决劳资纠纷方面本可发挥重要作用。但由于农民工流动性大、分布散，加之目前基层工会组织不健全，尤其是在民营、外资企业中，普遍没有建立工会组织，即使有也大多操纵在企业方一边，缺乏独立性，这些都造成工会职能严重缺失，未能有效发挥其应有的作用。[③]

　　2、法律援助机制不健全

　　农民工在城镇几乎没有经济基础，没有社会背景，依法维权成本又较高，实属非常需要法律援助的一个群体。但是，由于受经济、社会、法治发展水平的限制，我国的法律援助制度尚未发挥出应有的作用，尤其是目前法律援助资源未能很好地分配给农民工群体。

　　三、解决农民工讨薪难问题的对策和建议

　　(一)加强立法和制度建设

　　1、建立农民工工资支付保障制度。如可在《建筑法》中规定 建设单位开工前应向建设行政主管部门按一定比例缴纳农民工工资保障金，在建设单位不按时足额支付农民工工资时，由主管部门从工资保障金中划支，用于垫付拖欠的农民工工资。还可建立带有保险性质的欠薪保障金制度。如上海市2000年试行的小企业欠薪保障金制度(即由政府介入，采用社会共济的方式解决突发的劳资矛盾)，是个成功的尝试，有效地防止了部分劳动争议的发生。[④]国家可制定专门的《欠薪保障法》或在《劳动法》中予以补充规定，建立并推行上述欠薪保障金制度，保证农民工实际获得工资，避免社会矛盾。

　　2、加大对拖欠农民工工资行为的制裁力度。现行法律对拖欠、克扣工资的行为只是设定了50%到一倍的赔偿金，为促使用人单位及时向农民工支付工资，可以通过立法提高赔偿金的数额，如对拖欠工资的用人单位责令支付应发工资一至五倍的赔偿金，以高额的罚款遏制工资拖欠行为。除对拖欠农民工工资的用人单位处以经济处罚外，还可采取包括企业信用、行业准入等一系列的降级限制措施。如北京市建委和北京市劳动社会保障局规定：对建筑企业恶意欠付民工工资并造成社会影响的，实行"一票否决制"予以清出北京建筑市场，今后不得在北京承接任何工程。上海、重庆、贵阳等地也作出了相似规定。[⑤]此外，可增加用人单位拖欠农民工工资的刑事责任，通过严厉的惩罚来制止和消除这一具有严重社会危害性的行为。如新加坡法律规定：雇主以预付为由，对工资做出利息之类的扣除或者在工作地点向劳动者出售商品处以2000元以下罚款或者1年以下徒刑，且可两者并处；克扣劳动者工资处以5000元以下罚款或者6个月以下徒刑，且可两者并处。[⑥]

　　(二)完善劳动争议处理程序

　　笔者建议将劳动争议的仲裁前置程序改为"或裁或审"，使劳动者在权益受到侵害时可以申请仲裁也可直接提起诉讼。1、用人单位和劳动者可以在劳动合同中就劳动争议的处理协议选择由劳动仲裁委员会进行裁决还是由法院进行裁判，对没有签订书面劳动合同的事实劳动关系，出现争议后，双方可达成仲裁协议选择通过仲裁途径解决争议；2、对于简易劳动争议，实行一裁终局[⑦]，对于其他案件，当事人不服仲裁起诉到法院的，法院原则上实行书面审理，仅对仲裁裁决认定事实和适用法律错误的案件开庭审理； 3、既没有书面劳动合同，又达不成仲裁协议的，当事人可直接向法院起诉。

　　过去在劳动仲裁阶段，劳动者无权申请财产保全和先予执行，这给用人单位逃匿和转移财产提供了时间，不利于对劳动者权益的保护。2008年5月1日起施行的《劳动争议调解仲裁法》增设了劳动者在仲裁阶段有权申请先予执行的规定，是一大进步。但笔者认为，立法还应赋予劳动者在劳动仲裁阶段申请财产保全的权利。《仲裁法》第28条规定："一方当事人因另一方当事人的行为或者其他原因，可能使裁决不能执行或者难以执行的，可以申请财产保全。当事人申请财产保全的，仲裁委员会应当将当事人的申请依照民事诉讼法的有关规定提交人民法院。申请有错误的，申请人应当赔偿被申请人因财产保全所遭受的损失。"据此，适用《仲裁法》的财产权益纠纷可以在仲裁过程中提出财产保全申请。然而同为民事诉讼法律关系，劳动争议仲裁却不能申请财产保全，这着实令人费解。[⑧]笔者认为，《劳动法》或《劳动争议调解仲裁法》应参照《仲裁法》的上述规定，明确劳动者在劳动仲裁阶段有权申请财产保全，并可以不提供担保。

　　对仲裁时效，《劳动法》规定的仲裁时效仅为60日，不利于劳动者权益的维护。《劳动争议调解仲裁法》将申请仲裁的时效期间改为一年，并且规定了时效的中断和中止，无疑是一个很大的进步。但笔者认为，为充分保护劳动者的合法权益，可将劳动争议仲裁时效期间延长与诉讼时效期间等同，即自知道或应当知道权利被侵害之日起两年。

　　(三) 完善行政主管部门的监管行为

　　行政主管部门应加强对用人单位工资支付情况的监督和管理。一是要完善工资监控和预警机制，加强对用人单位工资支付的日常性检查，变被动处理为主动监督。行政主管部门要努力为农民工撑起"保护伞"，一旦发现拖欠苗头，及时采取措施加以解决，避免事态扩大。二是要加大执法力度，严格执法。"如果包含在法律规则部分中的应然内容仍停留在纸上而不对人的行为产生影响，那么法律只是一种神话而非现实。"[⑨]目前，"有法不依、执法不严、违法不究"现象普遍存在，使法律失去了应有的尊严和权威，故对拖欠、克扣农民工工资的用人单位，一经发现，要严格按照法律规定予以惩处。只有这样才能使法律产生应有的震慑力，收到良好的效果。三是对大量吸纳农民工的建筑业企业，行政主管部门要加强对建设、开发项目的监管，严格施工审批程序，对资金不到位的建设项目不予办理开工手续，确保建筑业企业农民工工资来源，避免农民工工资拖欠现象。四是行政主管部门要加强对用人单位招用农民工的管理，要求用人单位在招用农民工时，必须依法与农民工签订劳动合同，并向行政主管部门进行备案，同时做好劳动合同履行情况的监督检查。五是建立用人单位工资支付信用制度。行政主管部门在年检时，将农民工工资支付情况记入企业档案，并予以公示。六是相关职能部门要加强协调，积极配合，避免"踢皮球"现象。

　　(四)完善民事诉讼程序

　　1、坚持及时处理。农民工讨薪案件往往直接影响当事人的生产、生活，处理必须及时，否则易导致矛盾激化，影响社会稳定，故应对这类案件实行快立案、快审理、快执行。如有些法院设立了"农民工维权速裁法庭"、"农民工维权绿色通道"，对高效处理农民工讨薪案件进行了有益的尝试。对那些矛盾激化的群体性案件，要努力做好疏导工作，并及时与有关部门沟通，争取支持。

　　2、对农民工讨薪案件，建议采取"举证责任倒置"，即农民工只须证明有务工的事实和务工单位即可，其他诸如工资多少、已支付多少等证据由用人单位举证。

　　3、及时采取先予执行、财产保全措施。由于劳动报酬事关农民工的生活，故诉讼中应及时采取先予执行、财产保全措施，保证农民工在诉讼期间的正常生活和日后判决的顺利执行。另，法律、司法解释应明确规定农民工因讨薪而申请诉讼保全、先予执行的，可以不提供担保。对此，《劳动争议调解仲裁法》已有相应的规定，该法第44条明确规定，仲裁庭对追索劳动报酬的案件，根据当事人的申请，可以裁决先予执行，移送法院执行，劳动者对先予执行的申请可以不提供担保。

　　4、应在相关法律或司法解释中明确规定劳动者的工资在执行分配时享有优先受偿权，与其他享有优先受偿权的债权为同一顺序清偿。5、注意农民工的弱势地位。在平等保护双方利益的同时，要注重对农民工这一事实上的弱势群体进行适当倾斜。如针对农民工文化低、不懂法的状况，法官要做好释明工作，告知其有申请财产保全、先予执行的权利。

　　 (五)健全法律援助机制

　　1、各级法律援助机构应依照《法律援助条例》的规定，将农民工讨薪案件明确列入法律援助的范围，为农民工讨薪及时提供法律援助。2、加强基层法律援助机构建设，提高法律援助工作的便民化程度。针对目前法律援助机构人才缺乏的状况，可考虑吸收法学院在校生进入法律援助队伍，为农民工提供法律咨询、指导。3、法律援助机构要善于积极争取专项经费和社会支持，建立法律援助基金和管理组织，以缓解法律援助经费的不足。4、要加强对法律援助制度的宣传，让社会各界和农民工真正了解法律援助，懂得如何寻求法律援助的支持。

　　(六)健全企业内部自主协商机制

　　一是发挥工会维权职能。健全工会组织，并吸纳农民工加入工会，通过工会形成集体协商和谈判的能力，监督用人单位工资的支付，发挥工会维护劳动者权益和预防劳资矛盾的积极作用。二是健全劳动争议调解组织。《劳动法》第80条规定：" 在用人单位内，可以设立劳动争议调解委员会。劳动争议调解委员会由职工代表、用人单位代表和工会代表组成。劳动争议调解委员会主任由工会代表担任。劳动争议经调解达成协议的，当事人应当履行。"但近年来，劳动争议调解组织在一些企业内部已名存实亡，有的甚至未设立。由于农民工缺乏法律知识，维权意识差，由企业调解委员会调解解决争议对劳资双方都合适，既有利于把矛盾化解在基层，也有利于减轻劳动仲裁机构和法院的负担。因此，应加强企业内部劳动争议调解组织建设，从源头上减少劳动争议案件化。

　　(七)加大对劳动法律法规的宣传力度

　　行政主管部门应采取有效措施，加大对《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》等法律法规的宣传力度，增进农民工和用人单位对这些法律法规的了解，促使用人单位依法办事，提高农民工的法律意识，帮助他们学会运用法律手段保护自己的合法权益。

　　综上，预防和解决农民工讨薪难问题，需要把完善立法、强化执法、健全司法等方面有机结合起来，建立杜绝拖欠农民工工资的长效机制，从源头上预防和制止拖欠农民工工资现象，以保障广大农民工的合法权益，维护社会的稳定和发展，促进社会的公平与正义。

　　注释：

[①] 上述数据来自http://number.cnki.net, 于2008年8月1日访问。

[②] 曾一度引起人们热议的王斌余案更是折射出农民工讨薪难这一严重社会问题：农民工王斌余因父亲腿被砸断急需用钱，便找老板多次讨要工钱，未果，此后他找劳动部门，找法院，均无济于事。2005年9月的一天，走投无路的王斌余又折回老板家讨薪，被骂成"象条狗"，遭到拳打脚踢。极度绝望和愤怒之下，王斌余连杀4人，重伤1人，后到公安局投案自首。王斌余后被法院判处并执行死刑。----参见《农民工王斌余：讨薪未果杀4人》一文，载http://news.sohu.com/x2005/rwwby.shtml，于2008年7月30日访问。

[③] 被媒体评为"2007年十大劳动争议案"之一的唐晓冬案反映了目前工会组织的这一状况：2007年4月，北京三环相模公司工会主席唐晓冬因维护职工权益被公司开除一案，由法院作出一审判决，判决撤销公司解除同唐晓冬劳动合同的决定，双方继续履行劳动关系；公司给付唐晓冬工资收入损失66863.32元。但当记者问唐晓冬："如果再给你一次机会，你还会当这个工会主席吗？"他却表示："不会了，太难了。在现行条件下，要维护职工的权益太难了。"两年多来，这个中年男子先仲裁，后诉讼，折腾两年多，全靠妻子的收入维持家庭基本生活。----《2007十大劳动争议案》，载http://www.hrsalon.org/hotnews/viewhotnews477f81dc36543.html,于2008年8月1日访问。

[④] 参见《上海实施欠薪保障制度》一文，载http://gonghui.xhmtu.edu.cn,于2008年7月25日访问。

[⑤] 秦山汉水著：《清欠，"逐客令"不如"封杀令"》一文，载http://news.xinhuanet.com/forum/2003-12/11/content-1223427.htm,于2008年7月28日访问。

[⑥] 彭俊良、王晓良著：《拖欠民工工资中的法律问题》一文，发表于《法学杂志》2004年第2期。

[⑦] 2008年5月1日起施行的《劳动争议调解仲裁法》第四十七条即规定，对于追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金，不超过当地月最低工资标准十二个月金额的争议和因执行国家的劳动标准在工作时间、休息休假、社会保险等方面发生的争议，除该法另有规定的外，仲裁裁决为终局裁决，裁决书自作出之日起发生法律效力。

[⑧] 倪春南著：《治理拖欠务工人员工资的法律思考》一文，发表于《人民司法》2004年第1期。

[⑨] ［美］博登海默著：《法理学--法哲学与法律方法》一书，中国政法大学出版社199年版，第239页。

作者单位：江苏省扬中市人民法院