近年来，随着市场经济秩序的逐渐规范，村民委员会因参与民事、经济活动引发纠纷被起诉到人民法院以致成为被执行人的案件逐渐增多。在此次全国清理执行积案活动中，仅河南省信阳市罗山县人民法院就清理出执行积案1389件，其中直接涉及村民委员会为被申请执行人的案件为118件，涉案标的为325.6万元，间接涉及村民委员会为被申请执行人的案件（村委会组成人员举债，借款入村民委员会财务并由村民委员会开支的案件）为185件，涉案标的为478.2万元，涉及村民小组为被申请执行人的案件为59件，涉案标的为161万元，占所有未结执行积案的26.1%。目前实际执结该类案件为7件，执结率占该类案件的1.9%。

　　该类案件长期得不到执行，产生了诸多的消极负面影响。首先，严重影响了社会主义新农村建设的有效开展和进程。社会主义新农村建设是我党近期启动的一项伟大而系统的工程，需要庞大的人力、物力、财力支撑，由于官司缠身，使得村委会不得不拿出相当多的精力来研究应对措施，这必然会导致村委会难以凝神聚力抓经济发展，进而影响社会主义新农村建设工作进程，影响到带领村民致富奔小康目标的落实。其次，它损害了诚实守信的市场经济法则。当前，我们国家正在努力打造诚信社会，如果连政府、部门都不能带头遵守诚信，又如何去要老百姓做到诚实守信呢？在我们国家，村委会虽然是一种村民自治组织形式，但事实上它的产生及运作仍带有浓厚的行政色彩，在群众眼中，还是将其视为最基层的行政单位。因此，如果村委会不能诚信做事，对村民来说，它的负面影响可想而知。再次，不利于维护社会的稳定。特别是自然人的合法权益因村委会拒不履行判决内容，而长期得不到实现时，往往会使其仇视村委会及村两委干部，导致干群矛盾激化，进而产生上访、闹事等过激行为，影响到社会稳定，据不完全统计，罗山法院涉此类案件分别扑省、市、县等各级上访的多达17件，占所有涉案上访的75%。同时，这类案件法律文书生效后的执行成了困扰人民法院尤其是基层法院的突出问题。故笔者拟就涉及村民委员会案件执行难的原因及对策作以粗浅探讨，并从司法角度分析村级债务化解的措施，以期抛砖引玉，为当前我国正在如火如荼的社会主义新农村建设谏言献策。

　　一、村级债务及涉村委会案件形成的原因

　　（一）税费收缴不足，举债垫交。近几年来，农业税费“上清下不清”是造成村级负债的一个重要原因。无论是税费改革以前，还是税费改革以后，或是农业税全部取消的今天，农业欠税（费）都难以全部收缴，一方面是税费在村级未能全部收上来，绝大多数农户因种种原因拖欠税费款，而且几乎没有收回的可能，存在着债务硬债权软的现象。调研发现，绝大多数负债数额较大的村，陈欠款越多，负债也就越多。 另一方面市镇统筹任务又必须如期足额完成，因此缺口只能靠村干部举债垫支。如某村5名村干部一共借债垫支了80多万元，支书、主任分别垫了28万元和23万元，其余每人都垫了近10万元。这些款项大部分由村委会组成人员以个人的名义高息在外举债，用于垫交市镇统筹任务和各项税费，村委会组成人员如期完成上缴任务就可以获得市镇一定的奖励作为回报，而债务则由村委会永久负担。目前此类案件占涉村民委员会为被执行人案件的64.5%。

　　（二）兴办“实事”工程，负债增多。举办农村公益事业和基础设施建设，这是改善农民生产、生活条件，提高劳动生产力所必须的。但事权与财权不对等，政府部门提出这样那样的达标工程，却没有投入或很少投入，村级组织超过自身的承受能力兴办“实事工程”， 增加了村级支出，造成负债。 另外上世纪九十年代，不少村出于“逼民致富”的初衷，采取补贴、奖励等办法，引导农民调整种养结构，发展支柱产业，结果在群众受益的同时，村集体却增加了债务。此外，名目繁多的各种达标升级活动也是增加村级债务的重要原因。在所办的“实事”中，有一部分得到了老百姓的拥护和认同，使农民得到了实惠，但也有一些政绩工程，形象工程，有时缺乏科学的预算和严格的监督管理，使村级债务大幅上升，大大超过了自身的偿还能力。目前此类案件占涉村民委员会为被执行人案件的24.2%。

　　（三）、财务管理松懈，乱支滥用问题突出。在实行村账镇代理制度之前，部分村不按照财务制度的规定来管理村级的财务和资金，乱发补贴，乱支费用，公款吃喝等，这也是造成村级巨额债务、特别是资不抵债的一个重要原因。借款计复息、利滚利，把欠村干部的报酬等应付款、往来款当作借贷款从而计息，乱用村内义务工，又不记入“两工”使用登记簿，重复记账、记假账，村财务管理混乱、松懈。目前此类案件占涉村民委员会为被执行人案件的18.5%。

　　（四）、市镇两级统筹过多，村债化解无暇顾及。近几年，市镇两级对农村“一事一议”筹资筹劳款统筹过多，造成村级可用资金短缺，入不敷出，偿债能力大大下降。特别是税费改革后村级经济可支配收入明显减少，当年收支都难以平衡，化解债务更是无暇顾及。

　　二、涉村民委员会案件执行难的原因

　　（一）村委会成员的法律意识普遍淡薄。首先，村委会成员不能正确对待执行工作。有的村委会逃避执行，执行人员送达法律文书时拒绝签收，即使签收也不按时到庭；或一再以村委会经济困难等借口推脱执行，不愿拿出实际的履行方案。其次，有的村委会换届后，以“新官不理旧帐”为由拒绝履行义务。再次，村支两委之间相互推诿。村主任虽然是法律意义上的村委会的法定代表人，但村委会的实际决策权客观上仍在村支部书记手中，故村主任常常以自己说了不算为由，要求法院找村支部书记，而后者则常以自己不是法定代表人为由不予配合。第四，村委会主任多为县、区人大代表，在执行过程中往往实施了与人大代表身份不相符违法行为，在采取强制措施时，往往以代表证作为挡箭牌。

　　（二）村民委员会可供执行的财产难以查找。现实中许多村委会在多头开户、公款私存，法院很难查清村委会履行能力的大小，村委会的固有财产一般是土地、山林等自然资源则是所在村民耐以生存的生活资料，一些必要的办公用品是村委会维持正常运转办公设施，这些财产法院又不宜执行。

　　（三）村集体经济困难，无力偿付债务。随着改革开放后农村联产承包责任制的推行，使固守在土地上的绝大多数农民逐渐富裕起来的同时，也使不少地方的村集体经济从过去占绝对比重，到现在的逐年萎缩，同时由于部分农村地区经济欠发达，有些地方村集体既无企业也无副业，无任何收入来源，村级收入没有保障，基于这种情况，造成有心偿还无力履行的局面，而近两年由于政府为保护农民的承包利益，禁止村委频繁发包土地，使得一些村集体经济举步维艰，连正常运转都难以应付，更无从谈起对外偿付债务。

　　（四）执行中遇到的外界干预颇多。执行村委会时，有时相关部门会出面说情，强调村委会困难，基层组织难以管理，贫困村建立两委班子不容易等等众多说法，有的村委会回避问题并将问题扩大化，不是想着怎么配合法院履行自己应承担的义务，而是将难题上交。以某某上级怎么规定，某某领导怎么说来对抗法院的执行，让法院去找其有关上级领导，某些政府部门及领导向法院说情及所谓的“协调”也不在少数。此外，法院在强制执行时，有些村委干部以辞职不干相要挟。上种种行为严重的影响了法院的正常执行工作，使法律的权威受到挑战，玷污了法律的尊严。

　　（五）村现在实行的是村级帐务镇级管理，市镇两级职能延伸到村，使财力极弱的村民自治组织承担了一部分政府职能，担负了那些应由国家和各级政府负责的社会公共产品和公共事业发展的支出，超出了村级和农民的实际承受能力，村委会自己可以支配的财力有限。

　　(六)法院执行人员自身认识不清，经验不足。具体表现在：一是对村委会的职能特点认识不清，不能充分了解其身份特征，要么过分顾虑其权能作用，害怕行政干预，有消极畏难情绪；要么将其视为单纯的民事主体，执行观念“理想化”，方法简单，致使执行中产生新的矛盾，执行效果不好。二是不能正确处理法院与村委会的关系，一种观念认为法院工作离不开村委会的支持，执行中一味迁就，最终损害了法院和村委会的形象；另一种观念是职权主义思想严重，忽视社情、民情，情绪急躁，莽撞执行，使法院同村委会关系对立、僵化，增加自身工作阻力。

　　三、村级债务化解及解决涉村委会案件执行难的对策

　　 涉村民委员会案件难执行已成为不争的事实，应引起我们足够的重视。此类案件多具有政策性强、涉及面广、难度较大的特点，因此需要我们从体制上、经济上、法律上等多方面综合考虑，多管齐下采取措施。既要维护法律的严肃性，切实保护当事人的合法权益，又要无害于社会的稳定与发展，力求法律效果和社会效果的统一。其次是加大执行力度，创新执行方法，提高执行艺术，切实维护当事人的合法权益。

　　（一）、化解村级债务　活化源头促执行

　　村级债务问题已经成为影响基层组织建设的一个重要因素，化解村级债务，不仅是一个经济问题，更是一个社会问题，关系到农村基层组织的正常运转和农村社会的长治久安，因此我们要按照“区别性质、分清情况、明确债权、各负其责、分类处理、逐步化解”的工作思路，该清偿的清偿，该剥离的剥离，能核消的核消，积极探索各种行之有效的途径和方法化解村级债务，从源头上遏制涉村民委员会案件执行难的出现

　　1、采取措施，逐步化解。（1）是“挤水减债”。由于过去村级财务管理存有漏洞，有些村账目不实，不能反映村里的实际负债情况。因此，各镇要组织专业理财人员对村级财务认真进行彻底清理，建立村级债权、债务分户台帐，剔除虚假债务，挤干债务水分，重新确认村级债权、债务；（2）是“清欠还债”。目前绝对的“互不清欠、互不催收”，只能增加守法公民的守法成本，弱化公民的诚信意识，助长公民的逃债潜能。清收农户的欠款，是化解村级债务的一条重要途径。虽然目前清欠工作越来越难，但镇村干部要坚持迎难而上，广泛宣传发动，积极营造清欠氛围，同时加强作风建设，更好地为农民群众服务，加强与农户的感情交流与联系，用良好的自身形象来打动农民的心，努力使清欠工作取得新突破；（3）是“节支偿债”。市镇要根据税改后村级收入来源的多少核定村集体的支出，依法广开财源，保证村组织的正常运转，该由市镇两级承担的事务不能转嫁到村，以免村级经费超支。各村要严格按照政策规定，精简村干部人数，合理控制办公经费支出，压缩非生产性开支，优化村级集体资金支出结构，以便节支还债；（4）是“增收还债”。村级债务的最终化解，必须通过集体经济的发展去消除。村干部要积极发挥“双带”作用，大力发展民营经济，争取地方留成部分的税收分成，以增加村级收入。此外，村级组织要积极实行富民工程，引导农户因地制宜发展特色农业，推进农业产业化经营，努力增加农民收入。只有农民真正富裕了，村里才能筹集更多的钱兴办公共事业，村集体负担也才有可能减轻。

　　2、政策倾斜，政府扶持。（1）要切实加大财政转移支付力度，确保村组织的正常运转。目前财政转移支付的钱只能维持村干部的基本工资及日常办公支出，这种状况不改变，村级债务化解工作将很难走出困境。（2）要“多予少取”。对农村“一事一议”筹资筹劳的相关政策要认真执行，努力为村级债务化解提供条件。（3）要“多方支援”。村级债务的形成原因是多方面的，要呼吁社会各界来关心和支持村级债务化解工作。政府要适当加大对农村基础设施建设的投入力度，确保有关农业、水利、农村公路等综合开发建设项目的配套资金足额及时到位，以减轻镇村的财政压力和经济负担。

　　3、健全机制，防止新增。（1）是要改革现行项目资金管理办法。各级政府和有关部门为农村兴办公益事业要实事求是，不能下硬指标，要量力而行，有多少钱办多少事，不能搞层层配套的“钓鱼工程”；（2）是要规范农村（税）费征收，不能再搞“上清下不清”，让村干部举债垫缴；（3）是要建立民主决策机制。要严格规范村级组织的举债行为和举债程序，村级对外举债，无论是什么性质，都必须经村民会议或村民代表会议讨论通过；（4）是要严格管理村级财务，完善村帐镇记制度。规范村级收支行为是防止发生新的债务的治本之策。对村级财务管理和监督要做到制度化和经常化，同时村务公开要讲求时效和实效，特别是村级重大决策、投资建设项目等，要更好地实行事前民主、事中监督，努力使村级财务收支更加公开、透明，更趋合理，防止债务出现反弹。

　　4、依法治理，规范行为。　建设社会主义新农村必须以法治为基础和保障，法治建设是农村社会有序运转的重要保障，是解决“三农”问题、促进城乡协调发展、全面建设小康社会的根本途径。因此（1）完善《村民自治法》等农业法规，加大对涉村案件执行宣传力度，使干部学法懂法，把自己的行政工作自觉约束在法律规定的范围之内；（2）是要加大对村级干部民主监督管理的力度，预防村干部权力的无限延伸；（3）自觉将建设社会主义新农村的行为纳入法治的轨道，防止新的不当村级债务的产生。

　　（二）、加大执行力度　创新方法解难题

　　加大执行力度，创新执行方法，提高执行艺术，切实维护当事人的合法权益。

　　1、更新执行理念，坚持社会正义。涉村案件的增多是法制建设发展的必然，当事人要求保护其合法权益是法律公正的体现，坚持社会正义优先的原则，穷尽法定职责，千方百计克服一切困扰，坚定走完执行程序每一步，并增加执行工作透明度，使公正与效率在执行的每个环节都得到有效的体现。有了这样的新理念，才会使涉村案件难执行在实践中找到破解难题的钥匙。

　　2、创新执行方法，讲究执行艺术 。（ 1）.以资抵债。把被执行人长期闲置无用的资产如冷库、厂房等抵顶给申请人，由其盘活后收取效益；（2）.活化土地承包方式。动员被执行人如村委会拿出部分余留地，承包给申请执行人，由他把应上交的承包金留为己有以抵顶被欠款，或者原已有土地承包合同的，由双方协议延长土地承包期，以延长年限内的应交承包金抵顶被欠款。（3）.积极发挥经管站作用。由掌握着村委会收支及账目往来的镇政府经管站来落实被执行款项，或做出还款计划，或一次性扣划，或按比例部分扣划，逐年兑付。（4）.执行和解。在暂无执行能力的情况下，由债务人做出还款计划，既避免了矛盾激化又使欠款得以逐步偿还。

　　3、穷尽执行措施，加大执行力度。在强化教育履行、争取多方支持的基础上，执行工作要周密部署。要根据案情和村委会的经济状况，用足用好法律赋予的各种强制措施。针对农村现有逃避执行的各种手法，采取相应的策略寻找执行的突破口。还可以探索采取审计调查的方法强制执行。经审计机构审计后，被执行人确无履行能力的，向申请人核发债权凭证；有履行能力的依法采取强制措施。对于审计中发现被执行人有违法违纪现象的，建议有关机关查处。对于暴力抗拒人民法院正常执行工作的不法分子，要采取果断措施坚决予以严惩。　

　　4、争取多方支持，改善执行环境。要努力争取地方党委、人大对法院执行工作全方位支持，积极与政府尤其是乡镇党委政府沟通、协调。要将村委会作为被执行人的情况向有关领导提出司法建议，对执行预案要向有关领导通报，尤其是采取强制措施前必须作好充分的准备，以取得多方支持和配合，最大限度地改善执行工作的外部环境。

　　5、完善法律法规，依法保障执行。 及时总结执行工作经验教训，借鉴国外先进的执法理念和制度，整合和完善执行法律规则，尽快出台《中华人民共和国强制执行法》，对执行的体制、机制、程序、措施、权限、义务和责任追究等方面作出科学的规定，保障执行工作步入良性循环的轨道，进一步维护国家法律统一和尊严，维护当事人合法权益，维护政府良好的法治和诚信形象。

（作者单位：河南省信阳市罗山县人民法院）