论文提要

　　执行救助基金制度是人民法院化解执行难，不断创新执行工作机制中推出的一项新举措，执行救助基金是指在人民法院执行案件中因被执行人确无或暂时确无履行法定义务能力而向无经济来源，生活又极度困难的且需要进行救助的申请执行人（自然人）发放的救急资助专用基金。执行救助基金的设立有效的缓解了执行中存在的一些社会矛盾，促进了社会稳定，取得了很好的社会效果和法律效果。但由于执行救助基金制度是一种新生事物，目前其操作程序和具体标准没有相关的法律和制度规范。司法实践中，难以把握。本文从三个部分对建立执行救助基金制度，形成执行救助基金长效机制提出了初步设想，第一部分首先明确执行救助基金的概念，其次通过对执行救助基金的性质分析，明确执行救助基金制度应属于社会救助制度的范畴，是社会保障制度的组成部分；第二部分从执行救助基金制度设立的历史背景，设立执行救助基金制度的必要性以及当前执行救助基金制度运行中存在的问题进行了剖析；第三部分从形成执行救助基金来源长效机制，执行救助的范围、对象、发放标准以及操作程序等方面对建立完善执行救助基金制度提出笔者的想法和建议。

　　执行难是困扰人民法院执行工作的一项痼疾，特别是在执行标的较大的刑事附带民事赔偿、交通事故损害赔偿、人身损害赔偿等案件中，遇到被执行人暂无财产或确无财产可供执行时，人民法院穷尽与案件相适应的执行措施后,只能中止或终结执行。申请人因其合法权益得不到实现对执行产生误解，甚至迁怒于法院和社会，而导致有的申请人四处上访、告状。影响了党和政府在人民群众中的威信，损害了人民法院的形象，也牵制了人民法院执行机构大量的人力、物力，从而给社会带来了不安定因素。针对如何应对执行难的难题，各级人民法院纷纷出台改革措施。执行救助基金在此时应然而生。各地法院通过尝试试行救助基金制度，有效的缓解了一些社会矛盾，促进了社会稳定，取得了很好的社会效果和法律效果。

　　然而，执行救助基金制度是一种新生事物，目前其操作程序和具体标准没有相关的立法和制度规范。在司法实践中，操作程序和具体标准比较难以把握。各地法院在具体操作中也是“百花齐放、百家争鸣”。因此，笔者认为，若不及时建立执行救助基金长效机制，对执行救助基金的性质、适用范围、救助对象、资金来源、发放数额、审批程序及管理和监督等作出明确规定，势必是“昙花一现”。

　　一、执行救助基金的概念和性质

　　（一）执行救助基金的概念

　　最高人民法院在出台《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》后，有关负责人表示，执行救助基金是指在执行案件中因被执行人确无或暂时确无履行法定义务能力而向无经济来源，生活又极度困难的且需要进行救助的申请执行人（自然人）发放的救急资助专用基金①。首次对执行救助基金的概念作出了初步界定。明确执行救助基金发放的对象是已进入执行程序，因被执行人确无或暂时确无履行能力，权利得不到实现而自身又无经济来源，生活困难的申请执行人且必须是自然人。

　　（二）执行救助基金的性质

　　当前，在执行救助基金制度的性质上，有的观点认为是属于司法救济制度的范畴。有的观点认为是属于社会救助制度的范畴。笔者认为执行救助基金制度更符合社会救助制度的特征，应属于社会救助制度的范畴，是社会保障机制的组成部分。

　　第一，社会救助和执行救助在权利义务上都具有非直接对应性。权利义务的非直接对应性是社会救助的一基本特征，社会救助强调国家和社会对社会成员的责任和义务。在现代社会生活中，人们不仅认识到导致贫困的主要原因是社会因素，而且也意识到拥有起码的生存条件是每个公民的权利。所以，当社会成员陷入贫困时，国家和社会有责任和义务为他们提供援助，这种援助既不是带有怜悯性的恩赐，也不是需要先尽义务的补偿，而是法律所赋予的权利。社会救助的这一特性决定了社会救助资金主要来源于国家财政拨款和社会筹集②。同样，因人民法院“执行不能”而导致申请人生活困难的主要原因也是多方面因素造成的，因此，执行救助资金也主要依靠国家财政拨款。与社会救助一样不强调权利与义务相统一，注重国家和社会对救助对象的责任和义务的特性。

　　第二、社会救助和执行救助在救助对象上都具有限制性。社会救助的对象由法律规范，只有符合条件且真正陷入生活困境的社会成员才有资格享受救助。每一种社会救助的对象都有其特定的内涵和特征，同样、执行救助的对象也具用特定的内涵和特征，它是针对人民法院在执行案件中，因被执行人确无或暂时确无偿付能力，案件不能完全执结的情况下，对无经济来源、生活极度困难的申请执行人（自然人）实施的救助，执行救助虽然是针对发生在人民法院执行过程中对生活困难弱势群体的救助，但正表明在救助对象上它与社会救助一样具有限制性。

　　第三、社会救助和执行救助在救助保障上都具有低层次性。社会救助与执行救助的目标都是为克服困难灾害，向救助对象提供最低生活需求和简单再生产的资金，而非改善和提高福利，从而处于社会保障体系的最低或最基本层次。因此，二者在救助保障上都具有低层次性。

　　另外、法院和政府的工作职能性质决定执行救助应归属于社会救助，《宪法》第126条规定“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”。明确人民法院居中裁判法律争议的职能。而如今，各级政府的主要职责是统筹协调各方面利益关系，实施积极的就业政策，加大对收入分配的调节力度，完善社会保障制度，努力形成科学有效的利益协调机制、诉救表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制③。人民法院作为国家审判机关，其工作性质不能也不应完成执行救助资金的筹备工作。这与人民法院在诉讼中实施的司法救助不一样，人民法院在诉讼中实施的司法救助，仅仅指对当事人诉讼费的减、免、缓，不需要政府大量资金投入，单靠法院一家便能完成，而执行救助基金需建立稳定的资金来源，人民法院无法承担此重任。因此，案件“执行不能”导致权利人生活困难的,应由政府通过社会保障机制来救助。法院不应该来承担此项救助义务, 因为实施执行救助不是法院的工作职能范围。有的同志认为，法院应成为执行救助基金筹措的主体之一，这种观点是错误的，是一种责任错位，从某种意义上讲，这种错位会加重法院的执行难。

　　二、我国执行救助基金制度的现状

　　（一）执行救助基金制度的设立背景

　　目前，由于我国经济社会正处于转轨时期，难免会发生各种各样的社会矛盾纠纷，执行工作作为法院工作的最后一道关口，这些矛盾和问题最终必然集中反映到执行过程中来，也就是我们通常所说的“执行难”，而形成“执行难”问题的原因是多方面的④，1991年4月《民事诉讼法》颁布以后，“执行难 ”的问题显得更加突出。可以说，民事强制执行制度在我国确立之日也是执行难诞生之时⑤。目前，“执行难”已成为一个被广泛关注的严重的社会问题。在党的十六次全国代表大会上，时任中共中央总书记的江泽民同志提出：要切实解决执行难问题。而在此之前的1999年7月7日，党中央下发中发（1999）11号文件，要求全党全社会大力解决人民法院执行难问题。这是党中央为实现依法治国、建设社会主义法治国家而提出的一项重要举措，是为实现我国跨世纪战略目标，推进社会主义民主法制建设而作出的重大部署。这一重要举措和重大部署的出台具有深刻社会背景，凸显了执行难问题的严重性和解决执行难问题的紧迫性。“执行难”最突出表现之一是部分被执行人根本无履行能力或暂无履行能力。而申请人因事故或其它原因造成家庭极度困难，其合法利益通过诉讼得到法律支持，而最终得不到实现。有的连基本的生活都难以维持，返贫现象极为严重，因而，有的当事人将权利得不到实现，“执行不能”的原因归结为“执行不力”，迁怒于法院和社会，有的申请人甚至四处上访、告状，严重影响了党和政府在人民群众中的威信，损害了人民法院的形象，也牵制了人民法院执行机构大量的人力、物力,从而给社会带来了不安定因素，有悖于和谐社会的建设。

　　2005年12月26日中共中央政法委《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》指出：“一是运用法律严厉打击暴力抗拒法院执行的违法犯罪行为。二是探索建立特困群体案件执行的救助办法。各地可积极探索建立特困群体案件执行的救助基金，对于双方当事人均为特困群体的案件，如刑事附带民事赔偿、交通肇事赔偿等案件的申请执行人，当被执行人无履行能力时，按一定程序给予申请执行人适当救助，解决其生活困难，维护社会和谐稳定。”2007年1月15日最高人民法院《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》提出：“完善执行工作机制，加强和改进执行工作。推行执行公开，拓展执行方法，完善执行措施，最大限度实现胜诉当事人的权益；加强国家执行威慑机制建设，促使当事人自动履行生效裁判；建立特困群众执行救助基金，为他们实现债权提供便利和帮助。”为此，各级人民法院纷纷出台改革措施，执行救助基金在此时应然而生。各地法院通过偿试试行救助基金制度，对人民法院在执行案件中因被执行人确无或暂时确无履行法定义务能力而向无经济来源，生活又极度困难的申请执行人（自然人）发放的救急资助专用基金。有效的缓解了一些社会矛盾，促进了社会稳定，收到了很好的社会效果和法律效果。

　　（二）设立“特困群众执行救助基金”的必要性

　　一是维护群众切身利益，促进社会和谐进步需要。现阶段，我们所要建设的社会主义和谐社会，是指社会公平、公正，民主法治，诚信友爱、安定有序、充满生机、朝气蓬勃、人和自然和谐相处。“和谐社会”是社会资源兼容共生的社会，应当给各类人谋取一定的物质利益，提供生存与发展的条件，从而把各类社会资源联合起来，形成合力。在人民法院执行实践中，由于申请人生活困难，被执行人也困难，生效的法律文书很难得到执行，导致受害人因得不到经济赔偿而无力救治，生活陷入绝境。这些群众在无助、绝望的同时，往往会抱怨“世上无公道”、“社会不公平”，从而有可能实施影响社会和谐与稳定的行为。建设和谐社会，必须要有效地缓解“执行难”所引发的矛盾，最大限度地消除法律白条，减少社会对抗。执行救助基金的设立，就是人民法院在司法实践中为解决民生疾苦，对困难群众、困难群体进行特殊保护的一项有力举措，是解决群众最关心、最直接、最现实的切身利益的具体行动，对这些人群提供必要的执行救助，让他们维持基本的生活，为最终实现他们的合法权益提供基本条件，从而更加有效地促进社会和谐。

　　二是创新执行工作机制，维护人民法院权威的需要。在当前社会经济转型时期，必然在一定程度上存在“执行难”。“执行难”是一个社会问题，形成的原因是多方面的，不是法院单方面“执行不力”造成的，仅仅依靠法院凭自身力量，创新执行工作机制、加大执行力度、提高执行效率是难以破解的。还需要全社会的参与和配合，借助国家和社会的综合力量来解决。建立执行救助基金，就是一种依靠社会、借助非强制手段推动执行的有益尝试。通过实行执行救助，对那些申请人家庭极度困难而其享有的权利通过法院一时无法或暂时无法得到保障的案件作出特殊处理，在一定程度上帮助申请执行人渡过难关，缓解了被执行人的履行压力，待执行条件成熟后继续逐步予以执行到位，从而消减了双方对人民法院的不满和对立情绪，对社会矛盾起到缓解作用。同时也减轻人民法院的压力，有利于腾出人手来加强对其他案件的执行，有利于合理地利用执行资源，促进执行的公正与高效，维护司法权威。

　　三是救助弱势群众，彰显人文关怀的需要。现阶段，我国的社会救济比较单一，社会保障渠道少，从而导致人们抵御风险的能力较低。这已不能适应社会发展的需要。特别是在人民法院执行领域如何对因被执行人无履行能力而申请人又无经济来源，无法维持基本家庭生活水平的申请人实施救助，我国法律和相关法规目前尚无明文规定。采取设立执行救助基金的方式，扩大了社会救助的范围和功能，是一条完善社会救助制度的新路子。对于被执行人和申请执行人均为特困群体的案件，通过启动执行救助基金，能够使生活无着的弱势、特困群众，充分体验到党和政府带给他们的关爱和温暖，通过有限的、适当的经济救助，能够使陷入极度困境，精神上亟待抚慰、生活上亟待救助的申请执行人感受到司法的人文关怀。同时，对申请执行人实施了救助，实质上对特困的被执行人也是一种间接救助，体现了党和政府亲民、利民的执政现象，彰显执政为民的宗旨。

　　（三）执行救助基金的设立及实际操作过程中存在的问题　

　　执行救助基金有效的解决了困扰法院执行的难题，缓解了人民法院执行压力，维护了社会稳定，执行救助基金制度的设立，确实让困难当事人获得了司法救济，充分体现了人民法院司法为民的理念，为构建和谐社会起了积极的推动作用。然而现行司法救助制度仍存在许多不足和缺陷，执行救助基金制度还有很多不完善亟待解决的问题。主要表现在：

　　一是执行救助基金的性质和法律地位不明。“执行救助基金”在有的地方又被称为“司法救助基金”、“特困群众救助基金”。究其原因主要是执行救助基金的性质和法律地位不明，执行救助基金的性质和法律地位不明，不利于执行救助基金有效缓解人民法院执行中因因被执行人暂无或确无履行能力，而申请人家庭困难，急需救助的社会矛盾，不利于人民法院有效解决涉诉信访问题，不利于人民法院司法权威的确立，必将影响执行救 助基金长效机制建立。

　　二是执行救助基金资金来源缺乏法律上的保障。要建立执行执行救助基金制度，其关键的是资金来源问题。目前，各地法院在执行救助基金来源上，大多采取的是以财政一次性拨款为主，以社会募捐和实施救助后继续执行的执行款充实为辅。但是以财政拨款为主，大多是各省高级法院与省级财政部门协商发文要求下级财政将执行救助基金列入年度财政预算，如江苏以苏财行[2005]68号文件要救各级财政部门将执行救助基金列入年度财政预算、湖北以鄂高法[2006]19号文件提出财政分级负担，量力而行，要救各地法院积极争取将执行救助基金列入年度财政预算。但是,财政是同级政府的财政,各级政府都有一套财政支出制度,由财政厅发文要救设立救助基金不合体制,政府也不会听命于财政厅，没有制度，仅仅依靠法院领导与党委政府以及财政部门负责人协调解决是难以建立执行救助基金长效保障机制的，同时，以社会募捐为执行救助基金的来源，有损人民法院的社会公信力，也不是长远之计，以实施救助后继续执行的执行款充实，实施执行救助的主要原因就是被执行人无或暂无履行能力造成申请人生活困难，而依靠实施救助后继续执行的执行款充实显得更加苍白无力。

　　三是执行救助基金发放的范围、对象、标准不统一。执行救助基金设立的目的是为了解决人民法院在执行过程中因申请人极度困难，而被执行人又无法履行义务的执行案件。从目前全国法院建立执行救助基金的情况来看，执行案件的范围、执行救助的对象以及执行救助基金发放的标准都不一样，如湖北法院明确执行救助基金首先限于交通肇事判决数额不大（如5万元），双方都是特困对象的权利人；河南法院明确执行救助基金限于刑事附带民事赔偿、人身损害赔偿的权利人；云南法院坚持申请执行人在一个案件中只能申请救助一次，而且救助金额不能超过5000元。

　　四是执行救助基金资金缺乏有效的监督。任何一项制度没有有效的监督，必将产生腐败，而最终被遗弃。而执行救助基金制度是一项新生事物，全国各地操作不一，大多数地方是由人民法院审查，由人民法院进行发放，完全由人民法院内部操作，由法院一家说了算，缺乏有效的监督。

　　五是执行救助基金操作程序不规范。由于执行救助基金没有统一的操作规范，各地法院在执行救助基金的操作程序上不尽一样。首先，执行救助基金发放程序上是由当事人申请，还是法院依职权发放。其次，在执行救助基金追偿上的法程序上，在被执行人暂无履行能力的情况下，申请人获得执行救助基金后，一旦被执行人恢复履行能力，是否对申请人获得的救助金予以追偿？如何追偿，如果追偿，是法院依职权进行追偿，还是由某个机构依法取得代位追偿权，申请法院进行执行，对此，法律没有任何规定，实践中不便操作。

　　六是资金困境。我国没有设立专项的执行救助基金，我国现阶段对诉讼费用治理上是贯彻“收支两条线”，由于财政拨给法院的公有经费仍需诉讼费来弥补，司法救助与法院“自身的利益”之间经常存在直接冲突，两者此消彼长，因法院自身的利益关系救助被怠于实施的情况在一些经济欠发地区的法院经常发生。同样，一些地方的法院依靠当地党委、政府的支持启动了执行救助,但政府大多也只是拨付了一部分微不足道的资金，大部分需要法院自筹和社会捐助，司法救助经常面临资金难筹的困境。

　　三、完善执行救助基金制度的建议

　　法院设立执行救助基金是特殊时期、特定环境下的产物，是权宜之计。执行救助基金作为解决社会矛盾,构建和谐社会的一种方式值得倡导，但是设立执行救助基金应理顺关系，形成政府管理，法院参与的格局。笔者认为，应尽快出台执行救助基金管理办法，明确执行救助基金的性质、明确执行救助的范围、对象、标准，从制度上对执行救助基金予以保障，规范执行救助基金操作程序。

　　（一）形成执行救助基金来源的长效机制

　　要使执行救助基金成为“不竭之水”，就必须建立健全执行救助基金长效机制。笔者认为，应根据各地的财政状况和各级法院在历年执行案件中所需救助的基金金额，以法律法规的形式明确将执行救助基金设立纳入地方财政预算，或将各级法院诉讼费收入的一定比例纳入执行救助基金为主，以人民法院实施救助后继续执行的标的款充实为辅，从而保证执行救助基金有稳定的来源，长期发挥救急救难、化解矛盾和维护社会稳定的作用。

　　（二）明确执行救助的范围、对象、发放标准

　　执行救助基金救助的范围，应严格限定在已进入人民法院执行程序中的案件，执行救助基金救助的对象必须是法院已穷尽了所有的执行措施,案件仍执行不能，同时因案件执行不能而严重影响生存的申请执行人（自然人）。执行救助基金发放标准应该根据各地执行救助基金的数额和各级法院执行案件的总标的额来确定，对生活确有困难的当事人且申请执行案件标的不大的执行案件，应该一次性全额救助，此类案件一般在5000元左右为宜，对生活确有困难的当事人且申请执行案件标的较大的执行案件，应该确定一定的救助比例进行一次性救助。

　 （三）建立执行救助基金管理机构，规范操作程序

　　科学规范的操作程序才能更加有效的实施监管，首先，应建立执行救助基金管理机构，明确管理方式，参照《中华人民共和国道路交通安全法》建立执行救助基金管理机构，由执行救助基金管理机构对执行救助基金进行管理发放，经申请人申请，人民法院初步审查并提出救助意见，然后报执行救助基金管理机构最终审查实施救助。其次，应确立申请制度，由申请执行人本人提出申请，表明其接受救助的诉救。申请制度是执行救助制度的第一道程序，通过资格审查，淘汰不合格的申请对象，让真正具备相应救助资格的人进入利益分配程序。再次，应确立执行救助基金追偿制度，一旦申请执行人获得救助，其应书面承诺放弃与其所接受执行救助基金金额相应的赔偿款，由执行救助基金管理机构取得代位追偿权，在被执行人恢复履行能力后申请人民法院执行，然后将执行到位后的赔偿款补充到执行救助基金中。

　　总之，执行救助基金作为当前化解人民法院执行难的一项有效措施，作为我国在经济转型时期社会保障的必要补充，有利于缓解社会矛盾，促进社会和谐进步，有待于在实践中不断总结、完善，使其不断完善，为维护社会稳定,构建和谐社会发挥应有的作用。

注释：

　　①、搜狐新闻《司法救助扶持特困群众》，载：http//:wws.sohu.com/于2007年5月10日访问。

　　②、吴亦明著，《中国社会保障制度》

　　③、河南省邓小平理论和“三个代表”重要思想研究中心《履行政府职责 促进社会和谐》，载：http//:www.politics.peple.com.cn/于2007年5月9日访问。

　　④、《抓住机遇 迎接挑战》，载：http//:www.xgcourt.gov.cn/于2007年5月9日访问。

　　⑤、宋长青《执行难问题研究》，载：http//:www.h.court.gov.cn/于2007年5月10日访问。

　　作者单位：湖北省巴东县人民法院