在目前国家政权体制框架下，审判权与执行权统属司法权范畴。对司法权的监督与制约主要是指对审判权、执行权的监督和制约，且对审判权、执行权监督制度建设一直是近年来学界讨论的热点问题。本文以审判机关为主体视角基点，通过对审判权、执行权司法地位及对其监督运作模式的辨析，阐述对司法权监督机制改革的程序思考。

　　一、司法权的国家地位。

　　在司法权的概念上，学界研究的成果有广义和狭义两种共识，广义的司法权既指审判权还包括检察权；狭义的司法权则仅指人民法院的审判权和执行权，本文从狭义司法权视角展开讨论。《中华人民共和国宪法》第一百二十三条规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”这一根本大法的规定表明，人民法院的宪政地位具有国家性；从法理学研究的成果看，司法权是一种不可转让、转授的国家权力，具有极强的专属性，其他任何个人、政府机关、组织、民间团体等都不得代为行使司法权[1]。现实中的确还没有发现有任何个人、政府机关、组织和民间团体代行司法权的案例。然而，并不能就此断定上述主体对司法权就没有渗透力和影响力。让我们反观一下我国的司法体制和司法权的运作模式，就会产生不一样的感受。

　　先看司法权运作模式：首先是法院内部司法权运作模式，其一是案件决策过程的行政化和三种法定审判组织决策并存的模式，即独任制、合议制混合向副庭长、庭长、副院长、院长汇报制，在此基础上由院长决定是否提交审委会讨论的集体负责制为案件决策程序。就是说，尽管程序法规定了独任制和合议制审判案件制度，但实践中决策案件时仍然是行政化运作为主导，这是不变的事实，并且有立法作为依据，即三大诉讼法司法权运作模式和人民法院组织法行政化管理运作模式同时对案件产生作用，都是合法的。案件的决策过程不是法官主导，而是沿着审判员—副庭长—庭长—副院长—院长—审委会的运行轨迹运行。这实际上是人民法院审判、执行决策职能和审判、执行管理职能的混用，导致人民法院一系列的职能处于违背司法运作规律的运行状态中，一是法官的素质多年来一直处于被怀疑中，因为若有不汇报的案件出了问题，那就意味着管理者的失职，于是这张行政管理网就要案案都起作用。二是法官的追求处于一心两用的状态，即既要遵循司法规律办理好案件，又要遵循行政管理服从式的规律处理好上下级关系；当两者运行到一个点时，如何取舍就成为法官不能回避的管理问题。当然，多数人会选择服从，何况行政管理方式并不是每一个案件都有副作用，对大多数案件来说监督的职效还是大的。笔者的意思是说，第一，这种双轨制对法官素质的提高起限制作用，因之多数人只有将大量的精力用在行政级别追求上去，才能视为有上进心，有了行政级别才能说话有分量，如此法官进步的通道必然会造成拥挤，且容易影响业务水平的平稳提高，毕竟人的精力有限。第二是影响了办案效率。借用季卫东教授在中国政法大学的一次演讲中的统计数据：“在美国，一个法官每年平均审理300到400个案件，而在中国，一个法官平均审理60到80个案件就不错了。这说明我们的审判方式未必合理、审判效率未必很高。”[2]同时，季教授也认为有些基层法院的审判员负担过重、非常辛苦。其二是，近年来的审判方式改革是在体制不变情况下的法院内部的改革，严格说不能称其为改革，而是在现有体制框架下为提高结案效率寻找方式途径，应该说获取了一定的成效。据笔者咨询了本院有关业务部门近三年来的案件收结情况，民一类案件2005年审判人员年均结案约100件，2006年人均年结案120件，2007年人均结案140件，年增幅在20件左右，同时收案数每年都有增长。执行类案件人均结案、年增幅与民事审判类案件大致相同。这些增幅还是很多同志加班加点、牺牲部分节假日换来的。由此反映出，法院内部的审判方式改革虽有成效，但距社会客观需求还相差较大。

　　再看法院在国家政权结构中的地位：尽管根本大法规定了人民法院是国家审判机关，而实践中，人民法院的人事任免权、财政预算决算和支配权都在同级地方党委和政府，而各级法院所在地的党委政府则更乐意把所在地法院视为其一个职能部门。因而涉地方的各种会议、政府职能任务摊派，法院基本都有。个别地方的法院还被安排有招商引资的任务。综上两点，令很多学者和法官担忧的是，国家司法权的地方化，司法权内部运作的行政化，使立法本义与执法操作不相吻合。正如有的学者所言：“在国家权力结构中，行政权与司法权虽然同属执行权但两者大有区别。它们之间最本质的区别在于：司法权以判断为本质内容，是判断权，而行政权以管理为本质内容，是管理权。”[3]这两种运作方式的混用常与司法运作逻辑相违背，效率和公信力都不够高是很自然的，司法权威难树也就可以理解了。然而，司法权在国家政权结构中处于最弱地位，让它担负法律赋予的神圣职责确是绝大多数国民的一致渴求。以至于很多学者都在呼吁，要充分发挥司法的社会功能，首先要恢复司法机关在宪法和法律规定中的国家地位，其次是落实执法个体由法律规定的执法及社会地位。

　　二、审判权、执行权的现有监督运作模式辨析。

　　从人民法院内部和外部视角看政权结构设计对人民法院审判和执行两权监督的模式，第一是本级法院内部的监督模式有：程序法规定的自身审判监督职能和前述本级法院内部行政化管理监督方式，上级法院的审级监督。从外部政权结构对法院的监督设置看，有八种监督模式：1、司法监督模式，即由上级人民法院近年来实行的审判质效管理和人民检察院行使的执法监督，人民检察院的监督途径主要为抗诉方式、出庭和参与审委会式的监督，后两种监督方式已经相当弱化了。2、党纪监督模式，各级党委都在人民法院设立纪检组，从党纪视角对人民法院的审判和管理活动进行监督，这一监督方式始终保持平稳发展态势。3、政法委监督模式，各级党的政法委员会对人民法院的审判和执行活动有指导、监督和协调公检法三家有争议的案件的功能。其中早期主要是对刑事案件进行指导和监督、协调，现在由于人民来信来访的原因，政法委也对民事等各类案件视来信情况进行监督，为维护当事人的合法权益做了不少的有益工作，特别是对民事类案件的监督发展的较快。4、人大监督模式，国家政权结构决定了各级人大及其代表对人民法院的审判和执行工作、人员任免工作行使监督权。此类监督方式主要从宏观角度行使的，例如两会期间的工作报告讨论。其监督效果取决于人大机关和各级人大代表的精力和时间安排，他们要对社会各个部门、各个行业行使监督权，专职人员是忙不过来的。而人民法院对人大及其代表的个案监督是非常重视的，上级法院也经常把这项工作作为质效考核的重要指标之一。5、政协质询案形式监督模式，政协的参政议政功能其中议政功能是新时期发展的主要方面，参政的功能有所弱化，是因当事人乐于信访上级党政机关有关，质询案的监督方式自然就越来越少了。6、当事人监督模式，当事人对案件的监督主要通过上诉、申请再审、申诉和人民来信上访等方式行使，监督范围仅限于自身案件，是直接的面对面的监督。7、社会监督模式，是指各种宣传媒体对案件的讨论和评价，以及普通公民对某一案件的理解和公开评价。8、法官自我监督模式，这种方式是近五年来法院内部为适应审判质效管理形势，由法官组成质量管理评估组织，不定期对案件质量进行抽查，并作为法官业绩考核的关键指标形成的新型监督模式。对督促承办法官克服就案办案，粗放型办案，形成自我监督的习惯，减少“次品”案件的发生，起到了不可低估的监督作用。其中1至5项监督模式属于强势监督模式，后3项属于弱势监督模式。应该说上述八种监督方式共同运作，构成了对人民法院审判和执行职能的监督网络。然而，“迟到的公正即是不公正”、“司法不公”的议论仍然不绝于耳。人民群众和社会对司法行为的满意度还不能尽如人意，司法机关内部违纪违法案件尽管持年均下降趋势，司法的公信力和权威仍然受到不同程度的伤害。探其多层次的原因，让笔者想起了国家机关是国家机器这个概念来了，国家政权结构构造也有物理特性，国家权力的分配模式是产生国家机关功能效率性、公正性的天然基础，国家机器的运转对整个社会的影响是决定性的。换句话说，社会公正的产生与国家权力的分配和平衡、制约紧密相关。

　　三、社会公正与审判、执行公正的互动性。

　　（一）、社会公正的基本内涵。1、社会公正从理念角度讲是以人为本的价值体系；2、从社会宏观视角看，社会公正是全方位的系统的规则体系；3、从微观角度透析，社会公正又是具体的、相对的，具有历史时代特征的价值观体系；4、用运动和发展的哲学观点审视，社会公正又是可变的价值观念。随着时代的变迁，对社会公正的理解又会产生巨大变化。历史的跨度或地域的跨度越大，特别是不同的体制形态对社会公正的诠释会大相径庭。

　　（二）、社会公正的当代政策和法律意义。社会公正涉及社会各个领域的方方面面，关乎最广大人民的根本利益，是社会主义制度的本质要求；是中国共产党立党为公、执政为民的必然要求。党的十七大报告第八部分把社会公正作为一项改善民生为重点的社会建设单独提出来，足见执政党审时度势，准确把握社会发展变化脉搏的执政能力。从“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义”的宏观调控到“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”和“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。”的微观措施，无不彰显执政党对人民福祉安康的全神关注。其中的社会公平理念对人民法院的整体工作具有划时代的指导意义，执法个体也会从社会发展中享受到公平的待遇。

　　通过管窥十七大报告中社会建设的分配政策可以发现，社会公正产生的辐射影响力是广泛的，且具有很强的渗透力。社会公正尤其是对社会成员个人的影响力在解决了温饱问题之后，公正感、幸福感就成为社会成员社会存在新的价值尺度，是经济和社会发展必须面对并应及时妥当解决的历史课题。所以，社会公正正是社会建设的价值追求。

　　（三）、社会公正与司法公正的关系。审判、执行公正与社会公正是包容和被包容以及反作用于的关系，社会公正的尺度达标了，必然有审判和执行公正的达标；审判、执行公正达标了，社会公正它不一定能够达标。因之社会公正是以社会大家庭所有主体在同一时段、在行使各自职权过程中同时产生公正结果为衡量基准的。社会公正是一项社会建设的系统工程，也是最复杂最难完成的社会工程。中国人民在漫漫几千年社会形态演变中，始终倍受社会不公正状态的煎熬，只有中国共产党人力主将社会公正推向真正的全新发展阶段，这是历史和人民的幸事。所以，从社会发展的运动状态观察，社会公正与审判和执行公正存在具有互动性，在追求两者公正的过程中，不可偏废，更不可混淆了两者的不同社会功能，既要看到司法公正的独立性，又要看到社会公正对司法公正的覆盖性和能动推动作用。更要发挥当代法官的主观能动性，努力克服环境的不公正干扰，尽全力维护司法公正。

　　针对上述分析，引发出了对审判和执行权监督机制的改革思考。笔者认为，对审判权、执行权监督机制的改革，除了注意社会公正对审判权、执行权监督机制的制约和推动作用之外，特别应注意防止两种倾向，一是唯社会公正论。认为司法公正完全依赖社会公正，倘若现实社会公正辐射面还不够全面时，对审判权和执行权的监督就无所作为了。二是监督机制万能论。这种倾向会导致在创制对审判和执行权监督机制时，完全不顾社会公正与否对人民法院职能的制约或推动作用，一味的强调监督，无视执法个体所处的地位和压力，违背司法运作规律，崇尚行政化监督和管理模式，在用人上搞一刀切，造成人力资源的断层。因此，找到一条把握审判权执行权监督机制与法院行政化管理模式协调发展的科学方式是当务之急。

　　四、审判权、执行权监督机制改革的进程

　　从前文对审判权执行权监督模式的列举中可以看到，对法院司法权的监督主体确实非常广泛，其中监督事项的落实和监督事项落实的时限把握同样要贯彻以人为本的理念，人的因素就成了不可排斥的条件。再从八种监督模式运作的实际效果观察，囿于这些主体监督法院职能上的原因，以及业务素质的障碍，监督的质量仍然缺乏深度。对审判权执行权监督起关键作用的仍然来自于人民法院内部的各类监督方式。特别是近十年来地方各级法院形成的专家型、学者型法官与审级相结合的业务型以及法官学历升高形成的自我监督模式，使各级法院的案件质量有了大幅度提高。多种监督模式是司法权监督实现的条件，自我监督模式的完善是审判权执行权监督实现的关键。因此，外在社会条件和法官自身条件的和谐发展是产生司法公正的根基，同样是司法权监督改革的基础。本文仅从人民法院一个审级层面讨论对审判权执行权监督机制的改革：

　　第一，全面落实现有法律制度，正视法院现有组织结构和现有法官审级素质结构，发挥现有优势，扬长避短，前移监督的习惯排序。笔者所在法院，于2007年初开始实施的一把手院长阅办人民来信制度就是很好的尝试。这种做法改变了原来先由立案庭信访接待员接待，然后向庭长汇报，接下来向分管院长汇报，后再向院长汇报，由院长终极决定是否提交审委会讨论的做法，大幅度提高了办信效率。同时，由于院长亲自阅信办信，对案情把握的就比较准确，在主持审委会讨论时会更自信。这是院长自加压力，复习磨砺自身业务素质，努力成为审判、执行权威型行家里手，作好两权监督运作表率的真实体现。同时，也为院长成为业务上的权威积累了“临床经验”。我院07年共收案6770件，收到人民来信120件，进入审判监督前置程序立卷复查的31件，其中由院长建议立卷的有25件，最后由审委会决定再审的12件，占收案总数的0.18%，案件质量确实取得了历史性的突破。此一做法既暗合了新民诉法院长审判监督权行使的新程序理念，又拉近了院长行使审判权执行权监督的时限，变法院内部行政化监督权自下而上为自上而下的监督运行模式，也为信访人节省了精力和时间。这种变通方式，使已生效法律文书的监督机制与法定审判监督程序的衔接实现了无缝隙链接，贯通了人民来信行政化监督与司法运作规律的阻塞通道。在目前基层人民法院管理体制框架下，此做法值得推广。

　　第二，让社会公正在人民法院内部得到进一步彰显。人民法院是司法公正的制造机关，在办案过程中，人心所向应该是力求百分之百的公正，尽管现在还达不到。但是领导的带头示范，会推进司法公正的早日全面实现。所以，人民法院在内部职能运作中，充分衔接好与社会公正的交链，实现司法行为的社会功能。对内则要力克行政化管理的负效应，全方位遵循司法运作的规律，大量使用民主化管理方式。在用人、培训、落实待遇、奖惩上追求公正的最大化，防止行政化管理带来的“官僚化”现象。试想，一个生产和输出公正的机关，在维护公正的同时，再不断的制造出不公正“产品”，那又是多么可悲啊，真的就成为“污染源头历史之说”的现代历史加强版了。只有人民法院内部司法公正与外部社会公正运作同步了，人民法院的两权运作才会时时处处走在正轨上。正所谓公道自在人心，法官也是人，普通的社会人尚有公正心，何况介于人和“神”之间的法官呢？以上两点是从近期两权监督机制改革的举措上产生的不成熟思考。

　　第三，审判权和执行权的监督机制要与国家法制框架接轨。若从长远眼光考虑法院审判权、执行权监督机制形成及运作的改革，首先是恢复司法权应有的国家地位，真正实现“一府两院”在一个层面上对权力机关负责。具体包括司法权彻底从实际运作中摆脱地方化，使司法机关真正成为国家直属机关。其次是对司法机关组成人员的选拔、培训、提升、物质待遇、管理调配完全司法化。设想三是走中国共产党一党领导下的立法权、行政权、司法权的互相监督，互相制约，科学分配三机关的权力，即形成具有中国特色的国家权力平衡分配机制模式。正如“市场经济不是资本主义国家的专利”、社会主义国家照样搞好市场经济一样，国家政权“三权分立”也不是资本主义国家的专利，中国共产党人同样可以搞好国家政权权力的分配和平衡，形成权力运行的法制化，为人民掌好权，为国家平稳运行掌好权，进一步适应市场经济发展的需要，适应全体国民公正感、幸福感，以及司法公正和效率的历史需要。

　　五、结语

　　历史经验告诉我们，政治体制的存在与经济的发展具有互动作用，但是，政治体制对于经济发展来说并不是决定因素，在中国的封建社会时期皇权政体下也有经济发达的太平盛世。现代研究成果表明，政体的文明是以多数国民的公正感、幸福感为标准的，决不是用国民的腰包是否饱满去衡量的。所以，司法权的国家性决定了司法权的独立性，对司法权中最重要的审判权、执行权的监督机制的改革不可能脱离现有的法治框架，必须寻找符合基本国情的、自上而下的通盘系统化改革通道，而不是法院内部的某一个法院，某一个地区的改革或是某一个省的审判权执行权监督机制的再造，否则必然会动摇全国的法制统一，其结果是司法权威因“小革小改”而被削弱，造成执法尺度的多标准化，监督的空隙就会更多，对审判和执行权监督的运行也会虚化，本文的结论是：人民法院的审判权、执行权监督机制的构建和完善只有走全国统一化的道路。

　　作者单位：江苏省邳州市人民法院

注释：

[1] 秦强 邸雅婧《论司法权的国家性》，载于济南大学学报

[2] 见法律思想网。

[3] 孙笑侠，《司法权的本质是判断权》，《法学》，1998年第8期。