备受瞩目的重庆“最牛钉子户”案落下了帷幕，然而在司法层面上对于该案的反思却刚刚开始。本文从非诉行政执行的现状出发，提出其陷入困境的根本原因是“非诉行政执行不适用和解”的传统观点。在此基础上，结合对“钉子户”一案的评析，本文进一步阐述了将和解制度引入到非诉行政执行的现实基础和理论基础，并提出了合理化建议。

　　案件始末：

　　2004年，重庆南隆房地产开发有限公司与重庆智润置业有限公司共同对九龙坡区鹤兴路片区进行开发，拆迁工作从2004年9月开始，该片区280户均已搬迁，仅剩一户未搬迁。这幢户主为杨武、吴苹夫妻的两层小楼一直伫立在工地上。2005年2月，开发商向九龙坡区房管局申请裁决被拆迁人限期搬迁。九龙坡区房管局于2007年1月11日下达了拆迁行政裁决书，并于2月1日向重庆市九龙坡区人民法院提起了《先予强制拆迁申请书》，法院受理了此案。

　　3月初，国内各大网站、论坛开始流传这栋两层小楼的照片 。照片上，房子四周已被挖成了深达十多米的“悬崖峭壁”，宛若一座孤岛，与周边繁华的写字楼形成了强烈的视觉反差。无数网民争先恐后地跟帖评论，并戏称吴苹夫妇为“最牛钉子户”。

　　3月19日，九龙坡区法院组织九龙坡区房地产管理局、吴苹、重庆南隆房地产开发有限公司进行了听证，并当庭发出了《非诉行政执行裁定书》和《限期履行通知书》，限定吴苹夫妇在3月22日前自动搬迁。之后，局势骤然紧张，数十名国内外著名媒体的记者蜂拥而至，在现场架设“长枪短炮”进行报道。而在网络上，投票支持吴苹夫妇的高达80％以上，舆论似乎呈现一边倒的态势。

　　从3月25日起，九龙坡区法院多次组织重庆智润置业有限公司、重庆南隆房地产开发有限公司和被执行人杨武进行协商，重庆智润置业有限公司、重庆南隆房地产开发有限公司的代表和被执行人杨武的委托人吴苹3个小时，认真听取了吴苹的意见，并解答了相关法律问题，吴苹在交谈中表示愿意协商。3月26日，法院征得了重庆智润置业有限公司、重庆南隆房地产开发有限公司等有关单位的同意后，组织拆迁双方进行了2小时的协商，由于拆迁双方存在较大分歧，协商未果。3月27日，法院再次组织拆迁双方进行了两次协商，拆迁双方分歧仍然较大，在僵持状态中双方均表示拒绝与对方继续接触。随后，杨武的委托代理人吴苹提出请求，要求面见区委郑洪书记，法院将吴苹的请求向郑洪书记进行了汇报。3月28日，在九龙坡区法院院长的陪同下，郑洪书记会见了杨武的委托代理人吴苹，通过近3个小时的交谈，使吴苹的态度有了较大转变，为拆迁双方的协商取得突破性进展奠定了基础。3月29日、30日、31日，法院继续组织拆迁双方就具体细节问题进行了协商。4月2日，重庆智润置业有限公司和被执行人杨武的委托代理人吴苹就拆迁安置达成了协议。

　　4月2日下午，户主杨武自愿离开房屋，晚7时拆除施工开始，至当日22时36分，房屋被顺利拆除。申请执行人重庆市九龙坡区房地产管理局亦向九龙坡区法院撤销执行申请，法院参照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十五条第一项之规定，裁定本案终结执行。

　　本案是一起典型的非诉行政执行案件。开发商与吴苹夫妇因房屋拆迁引发的纠纷属平等主体之间的民事争议，九龙坡区房管局作为主管机关，依申请对这一纠纷进行裁决。在行政裁决书规定的期限内，吴苹夫妇未自行搬迁，九龙坡区房管局遂向人民法院申请先予执行。法院受理该案后，组织了申请人、被申请人及第三人参加听证，经合法性审查后，裁定准予强制执行并责令被申请人在指定的期限内自动履行。此后，本案被网络、电视、报纸等媒体持续关注，社会舆论一度造成了法院工作处于被动的局面。关键时刻，九龙坡区人民法院顶住了压力，积极主动地开展协调工作，最终推动了当事人达成和解。“最牛钉子户”事件的妥善处理，凸显了和解在非诉行政执行中起到的独特作用：行政争议得到有效化解，公平正义得到切实维护，群众情绪得到及时安抚，社会和谐得到有力保障。目前，我国法律界对非诉行政执行是否适用和解存有争议，在司法实践中做法不一。笔者认为，在构建和谐社会的新形势下，应重新审视和解在非诉行政执行中的价值，已满足和谐司法要求实现案结事了的需要。

　　一、非诉行政执行的现状

　　非诉行政执行，是指未经诉讼审查的具体行政行为发生法律效力后，具体行政行为确定的义务人不履行义务，人民法院根据行政主体或者权利人提起的强制执行申请，依照有关法律规定和司法解释所进行的审查立案、合法性审查和强制执行活动。

　　在司法实践中，非诉行政执行表现出如下特点：

　　1、数量多，增长快。1990年开始施行的《行政诉讼法》对非诉行政执行作出如下规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”近年来，随着我国社会主义市场经济的蓬勃发展，行政管理领域呈现出扩张的趋势，具体行政行为的种类和数量都越来越多。一些与经济建设息息相关的行政机关，如本案中的房产管理机关，以及建设、环保、能源管理机关等，法律并没有赋予其强制执行权，如果当事人拒不履行具体行政行为，只能申请法院强制执行，这使得非诉行政案件呈现出飞速增长之势。据统计，从2000年至2006年，全国各级法院共受理非诉行政执行案件达2034223件，一审行政案件639736件，一审行政赔偿案件34581件。可见，非诉行政执行案件远远超过了同期行政诉讼案件的数量，人民法院面临的非诉行政执行任务十分繁重。

　　2、矛盾易激化，社会影响大。由于具体行政行为大都涉及对行政相对人财产权益的处理，一旦被法院裁定强制执行后，被执行人（行政相对人）往往怀有严重的抵触情绪。在“钉子户”案中，被执行人杨武在法院作出强制执行的裁定后，随即带着两个煤气罐搬入早已废弃的小楼里，声称要与房屋共存亡，表现得十分激动。这类尖锐对抗的非诉行政执行案件，在城市以本案即执行房屋拆迁为代表；在基层，则以执行征收计划生育社会抚养费最为典型。如果法院简单追求结案，方法强硬，不但不能消除矛盾，反而会激化矛盾，甚至引发群体性事件。此外，由于这类案件本身所具有的新闻效应，使其容易成为大众媒体和社会舆论关注的焦点。同样以本案为例，拆迁房屋的图片在网上流传开后，各大媒体的记者很快齐聚重庆进行报道，使得“最牛钉子户”案成为全国百姓茶余饭后的话题。若法院在审查立案、合法性审查以及强制执行中出现瑕疵，使得人们对法院的公正和独立性产生怀疑，便会造成对司法权威的损害。这也就给人民法院的非诉行政执行工作提出了更高的要求：如何实现社会效应的最大化。

　　3、案件执结率低，执行效果不理想。如某县人民法院2005年和2006年两年共受理非诉行政执行案件153件，百分百执结的只有34件，执结率为22%，而以其他方式（部分履行后中止执行、部分履行后撤回申请、部份履行后终结执行等）结案110件，占72%。有的具体行政行为能通过法院的合法性审查，但在合理性问题上有待商榷，造成被执行人的对抗思想十分严重，给法院的执行工作造成阻碍。即便法院采取果断手段顺利执结，被执行人非但不会消除对抗思想，反而会认为法院与行政机关“官官相护”。这种执行的效果与人民法院审理行政案件的目的是违背的。另外，有的具体行政行为虽然是在行政自由裁量权内作出，但没有考虑到行政相对人的实际困难，法院若强制执行将会造成被执行人的基本生活无法保障。这与行政立法的宗旨也是相悖的，达不到保障依法行政的目的。

　　综上所述，在司法实践中，人民法院每年要面临大量的非诉行政执行案件，这类案件的被执行人往往怀有严重的抵触情绪，甚至出现极端举动，容易引起社会大众的关注。然而，一方面是司法资源和社会资源的大量投入，另一方面却是极低的执结率、不理想的执行效果，人民法院的非诉行政执行工作似乎陷入了一种进退维谷的境地。

　　二、非诉行政执行的理论困境

　　执行和解，是指在执行过程中，双方当事人主动协商、互谅互让，自愿达成和解协议，变更生效法律文书所确定的履行义务主体、标的物的一部分或全部、执行金钱的数额、履行期限、履行方式，该和解协议经人民法院确认合法有效并得到实际履行后，终结强制执行程序的活动。执行和解在民事案件中屡见不鲜，它具有具有化解“执行难”、快速解决矛盾、减少当事人和法院之间的对立情绪、节约司法资源等优点。但传统行政法理论认为，不能将和解制度引入到非诉行政执行案件中。这种观点以《行政诉讼法》第50条“人民法院审理行政案件，不适用调解”的规定作为法律依据。究其理论根基，则是行政法上的“公权不可处分”原则——行政权属于国家公权力，行政主体只能按照法律的预先设定行使行政权，而不能全部放弃、部分放弃或以任何形式自由处分之，否则便会损害公共利益或他人合法权益。行政主体作出具体行政行为后，相对人在法定期限内既不申请行政复议也未向人民法院提起行政诉讼，具体行政行为即告生效。而生效具体行政行为对行政主体和行政相对人具有不受任意改变的法律效力，即确定力。它既包括形式确定力即在复议或诉讼期限届满后相对人不得再要求改变具体行政行为，也包括实质确定力即行政主体不得任意改变自己所作的具体行政行为。在人民法院强制执行过程中，如果行政主体与被执行人和解，改变生效具体行政行为、撤回申请，则是以国家公权力作为交易筹码、滥用行政职权。

　　此外，这种观点还认为，人民法院对具体行政行为进行合法性审查后，裁定准予强制执行，即意味着具体行政行为受到人民法院生效法律文书的认可和保障。此时，若行政主体与被执行人和解，改变生效具体行政行为、撤回申请等，不仅是行政主体对其具体行政行为的变更，也是对人民法院生效法律文书的变更。然而，即便是人民法院，非经法定程序，也不能任意改变已生效的裁定。人民法院在执行过程中准许行政主体改变原具体行政行为，有损生效法律文书的严肃性，有损法律的尊严和权威。

　　笔者认为，传统行政法理论关于“非诉行政执行不适用和解”的观点，正是非诉行政执行陷入困境的根本原因。唯有突破这条教科书上的“金科律例”，才能真正发挥出非诉行政执行制度的应有作用，保护行政相对人的合法权益，促进依法行政。

　　三、和解，一种平衡公权与私权的新路径

　　将和解制度引入非诉行政执行，并非无源之水、无本之木。它既是司法实践的现实需要，也是立法原意的体现，更是现代行政法理论发展的必然要求。

　　（一）非诉行政执行适用和解的现实基础

　　1、行政相对人未提起行政诉讼，并不一定意味着相对人对具体行政行为的服从。《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第39条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。”可见，立法原本试图给行政相对人提供一条将具体行政行为纳入诉讼审查的救济途径。但在实践中，受限于当事人自身的法律认知水平、社会的法律文化不发达等各种主客观因素，许多相对人即使不服，认为行政机关的具体行政行为有瑕疵，只是进行消极的无声抗议——拒绝自动履行具体行政行为确定的义务，而不会选择提起行政诉讼或者行政复议等法定救济方式。这样，一旦超过起诉期间，行政主体或者具体行政行为确定的权利人即可向法院申请强制执行，而相对人就将直面可能被法院强制执行生效具体行政行为的法律风险。

　　2、行政机关拥有充分的自由裁量权。行政自由裁量权，是指行政机关在法律明示授权或者消极默许的范围内，基于行政目的，自由斟酌，自主选择而作出具体行政行为的权力。众所周知，目前，法律法规赋予了行政机关较大的自由裁量权。如《产品质量法》第57条规定：“产品质量检验机构、认证机构伪造检验结果或者出具虚假证明的，责令改正，对单位处五万以上十万元以下的罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上五万元以下的罚款……”可见，行政处罚的幅度是比较大的。此外，法律条文中类似“情节较轻”“情节较重”“情节严重”“情节特别严重”这样不确定的概括用语屡见不鲜，若在实践中又缺乏配套的实施细则加以指导，就会使得行政机关在行使自由裁量权时感到无所适从。此外，行政权虽然属于国家公权力，但不可否认，具体行政行为作出是否适当，与承办案件工作人员的主观判断力、思考力有着直接的关系。况且，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一种经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[ 参见孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1961年版，第154页。] 行政主体及其工作人员一旦滥用自由裁量权，处理问题随意性很大，畸轻畸重，反复无常，不同情况相同对待，相同情况不同对待，便会引起群众的不信任，以至于产生对立情绪。

　　3、法院对非诉行政执行案件的审查权有限。《行政诉讼法解释》第95条规定：“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（一）明显缺乏事实依据的；（二）明显缺乏法律依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。”可见，对非诉行政执行案件，法院只能进行有限的合法性审查。以“钉子户”案为例，除非九龙坡区房管局的行政裁决明显缺乏法定依据、存在明显错误，人民法院才能对该具体行政行为不予执行。而对于有瑕疵的具体行政行为（主要是存在合理性问题，如前文所述的畸轻畸重，反复无常，不同情况相同对待，相同情况不同对待等），人民法院将依法裁定准予强制执行。若相对人已遭遇不适当的具体行政行为，本寄希望于司法程序予以纠正，结果却被告知该具体行政行为被法院准予强制执行，相对人将会对法律的公正性产生质疑，司法机关的威信也将受到损害。

　　4、在司法实践中，大量非诉行政执行案件以和解方式结案是“公开的秘密”。部分履行后中止执行、部分履行后撤回申请、部份履行后终结执行等结案方式实质上就是执行和解在发挥作用。申请人（权利人）、被执行人在法院默许乃至动员下通过“协调”解决，这种异化了的方式是执行和解在现实中最为生动的写照，反应了非诉行政执行不适用和解制度与实践需要的巨大反差。退一步说，即使法律不规定执行和解，在实践中依然会有大量的非诉行政执行案件出现和解的现象，甚至成愈演愈烈之势。若法律对此予以规范，趋利避害，相信执行和解这一制度的优越性在非诉行政执行工作中一定能得到充分的发挥。

　　（二）非诉行政执行适用和解的理论基础

　　1、行政主体依法有权纠正自己违法或不当的行政行为。《行政诉讼法》第51条规定：“被告其改变所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”可见，在诉讼程序中，立法给予了行政机关自行纠错的机会，这足以证明具体行政行为确定力的相对性——对于不适当的具体行政行为的解除，将使得行政相对人免受一次性行政武断的持续危害。我们说，非诉行政执行案件是未经诉讼审查的，而相对人之所以在法定期间内未行使诉权，并不一定意味着服从，而是受限于其自身的法律认知水平、周边法律文化不发达等原因。显然，要使得社会大众的法律意识能普遍觉醒和增强，并不是一朝一夕可以实现的。进入司法程序后，被执行人有着严重的对立情绪，行政机关又苦于缺乏自行纠正的机制，而人民法院却不得不强制执行存有瑕疵的具体行政行为。制度与现实的落差使得非诉行政执行偏离了立法初衷。笔者认为，“司法是社会正义的最后一道防线”，任何法律制度的设计都应以实现社会的公平正义为终极目标。将和解制度引入非诉行政执行，能有效避免目前“一错则错到底”的尴尬局面，确保法律的实体公正。

　　2、当事人有权自由处分民事权利。如果具体行政行为属行政机关对平等主体之间民事争议所作的裁决，在法院强制执行过程中，权利人与义务人通过协商，互谅互让，变更具体行政行为所确定的履行内容和方式，这在本质上是当事人自由处分民事权利的行为，完全符合建立行政裁决制度的立法初衷，法律理应予以认可和保障。以本案为例，矛盾的实质是平等民事主体即吴苹夫妇和开发商之间就房屋拆迁安置补偿问题难以达成协议，而九龙坡区房管局只是作为主管行政机关对这一纠纷进行裁决。九龙坡区法院对该案的协调处理，其成败的关键同样在于吴苹夫妇和开发商是否能就房屋拆迁安置补偿问题形成合意。通过和解，被执行人能够自愿自动地履行义务，民事争议得到有效化解，行政管理的目的也得以实现。

　　3、行政主体与相对人平衡关系的逐步确立。随着我国市场经济建设的不断深入，社会主义法制的不断健全，追求平等、公开、公正的价值理念已经逐步深入人心。笔者认为，强制执行并非是行政权的本质要求，相反，行政权应当体现相对人对管理、服务的认同和接受。行政主体与相对人之间的关系应当更重视尊重、沟通与合作，而不是强调命令、强制手段的作用。行政权的行使应以服务为目的，淡化权力色彩，增强说服性。现代行政法平衡论的基本观点认为，“立法虽然力图公平分派行政机关与相对一方的权利与义务，但却不能保证行政机关的执法活动完全符合法律。因此，为了纠正行政机关在执法阶段的违法行为，平衡执法阶段行政机关与相对一方因明显不对等的法律地位造成的巨大反差，保护相对一方的合法权益，行政诉讼（司法审查）制度遂为世界各国所普遍采用”。[ 参见罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学1997年版，第20-21页。] 同样，在非诉行政执行中引入和解制度，将使得被执行人从单纯的行政行为的对象变成了可以通过司法程序制约行政行为的主体，从纯粹的被动者变成了一定条件下的主动者。行政主体和相对人以协调代替对抗，追求公权和私权的平衡，而这整个过程也将置于法院的审视之下。总之，非诉行政执行适用和解既维护了司法的权威，促进了依法行政，也能切实维护相对人的合法权益。

　　四、确立和规范非诉行政执行和解制度

　（一）非诉行政执行和解的原则

　　1、自愿原则。当事人在自愿的前提下参加和解，在互相尊重和理解的基础上达成共识，使得行政争议得以化解。非诉行政执行中，人民法院可以提出和解建议，但和解程序的启动应充分尊重申请人（权利人）与被执行人的意愿，人民法院不得强迫任何一方接受和解。本案中，九龙坡区法院很好地把握了吴苹夫妇以及开发商的和解意愿，因势利导，积极主动地开展了协调工作，最终促成了双方的和解。

　　2、合法原则。行政主体为了实现与被执行人的和解，可以有条件地行使实体处分权，但这必须限定在其依法拥有的法定职权范围内。放弃法定职权或在法定职权范围外撤销、变更行政行为都是无效的。若法院默许甚至鼓励行政主体在法定职权外与相对人达成和解，造成国家利益、社会公共利益和他人合法权益遭受损害，这样的和解当然无效。以“钉子户”案为例，若行政机关为和解而和解，对相对人的漫天要价和无理要求一味地迁就，就是对其他拆迁户的不负责任，对今后的房屋拆迁工作也会产生负面影响，从而损害了他人合法权益和公共利益。

　　（二）非诉行政执行和解的有限适用

　　1、涉及行政自由裁量权的案件。这类案件常常表现为具体行政行为不存在合法性问题，但存在合理性问题。行政主体与相对人达成和解，在其拥有的自由裁量权范围内变更具体行政行为，是一种行政执法的自我完善，是一种有原则的退让，保证了具体行政行为的执行力。

　　2、涉及行政机关对平等主体之间的民事争议作出裁决的案件。行政裁决是指行政主体依照法律、法规的授权，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行政行为。这类案件的和解，其实就是民事纠纷当事人之间的和解。如果民事纠纷的当事人达成和解，那么行政机关的裁决自然失去了意义。此时，行政机关可变更或撤销原具体行政行为，但这并不是行政主体对其行政职权范围的处分，而是民事纠纷当事人自由处分其民事权利的必然结果。

　　3、涉及农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等社会热点问题引发的群体性争议。以“钉子户”案为例，经过各大媒体的广泛传播，其引发的争议在深度和广度方面早已超越了房屋拆迁本身。对于这类案件，法院应当站在对历史和人民负责的高度，千方百计地推动协调和解工作，彻底化解矛盾，消除社会不稳定因素，使得案件的处理结果符合群众对公平正义的期待。

　　4、羁束行政行为不适用和解。笔者主张将和解制度引入到非诉行政执行中，但并认为所有的具体行政行为都适用和解。羁束行政行为是指法律法规明确规定了条件和方式，行政主体对行政法规范的适用没有灵活性的行政行为。羁束行政行为一旦成立生效后，并不存在合理性问题，其合法性问题也可以在法院的合法性审查阶段加以解决。若就羁束行政行为进行和解，其结果只能是行政主体放弃行使行政职权，这将严重损害国家公权力的威信。

　　（三）建立非诉行政执行案件协调和解的工作机制 [ 对于非诉行政执行案件处理的新机制，各级法院已经进行了不少有益的探索。参见《重庆市高级人民法院关于非诉执行工作的若干意见》、《上海市高级人民法院关于加强行政案件协调和解工作的若干意见》。

　　在法院内部，应注重立案庭、行政庭与执行庭（局）等相关业务部门的沟通，根据案件审理的具体情况，由立案庭、行政庭、执行庭（局）联合法院内信访、维稳等其他部门共同做好协调工作，形成解决纠纷的联动效应。行政案件的承办法官应增强协调和解工作意识，努力协调，促成和解。如遇疑难、复杂和有重大影响的案件，可由庭长、院长参与协调。下级法院进行协调有难度的，可以报请上级法院协助协调。

　　本案中，吴苹夫妇与开发商的谈判一度进入僵持状态且双方均表示拒绝与对方继续接触。这个时候，九龙坡区委书记郑洪与吴苹3个小时的会面使得整个局势峰回路转。这表明，对于本地区内影响重大的非诉行政执行案件，人民法院应当主动依靠党委和人大的支持，争取相关政府部门的配合，积极地开展协调和解工作。

　　此外，人民法院还可以根据法律以及司法解释的规定依法引入社会力量，建立和完善引入社会力量进行协调和解的工作机制。人民法院可以引导当事人选择有利于案件协调和解的人民调解组织、基层群众自治组织、工会、妇联等有关组织进行协调，也可以邀请人大代表、政协委员、律师等个人进行协调。

　　总之，在重庆“最牛钉子户”案的启发下，笔者认为，应打破非诉行政执行不适用和解的迷思，走出一条改善非诉行政执行工作的新路径。这条路径并非凭空想象的，而是有着深厚的现实基础和理论基础。人民法院应健全内部的沟通、联动机制，善于依靠和团结各种力量，利用各种社会资源，将一切积极因素转化为推动协调和解工作前进的动力。

　　作者单位：江西省鄱阳县人民法院