行政法的发展，随着行政职权的不断扩张而加速；而行政职权的扩张可能伴随着超越职权等问题的发生。特别是在市场经济日益发展的新时期，行政机关在广泛的管理社会事务中往往产生超越职权的问题，严重干扰了行政管理秩序，影响了我国依法治国的法制进程，因此，对超越职权的行为必须进行有力的监督。同其它违法的行政行为一样，对超越职权的行政行为，《行政诉讼法》第五十四条第（二）项明确规定，人民法院应判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。那么，什么是超越职权？它的内涵和特点是什么？如何认定超越职权？这些问题不论在理论上或行政审判实践中都是需要认真研究和加以总结的。

　　一、对超越职权的界定

　　要正确认定行政机关的具体行政行为是否超越职权，首先要正确界定超越职权的内涵。国外对什么是超越职权大体有两种观点：一种观点认定超越职权包括滥用职权和程序上的越权。如在英国，凡是违反自然公正原则、程序上的越权和实体上的越权都是越权行为；另一种观点认为超越职权即无权限。如法国行政诉讼认为，行政机关超越其权限范围以外的活动因而侵犯其他机关的权限，或在行使根本不可能属于任何行政机关的权限时，称为无权限。在我国，对什么是超越职权大体有三种有不同的界定意见：一是从整个行政行为的角度出发将超越职权表述为，行政机关行使行政职权时，超越了法律、法规赋予的权力范围；二是从具体行政行为角度出发将超越职权表述为，行政机关的具体行政行为超出了法律、法规规定的权力范围；三是从超越职权的表现形式的角度出发将超越职权表述为，行政机关实施了无权实施的某种行为，即实施了按法律、法规规定应由上级行政机关，其他同级主管行政机关或其他国家行政机关作出的行为。

　　笔者认为，根据我国行政诉讼法的规定，对超越职权正确界定时，不能忽视以下两点：第一、我国行政诉讼法第五十四条第（二）项的规定中，对超越职权、滥用职权、程序违法等几种违法行为是分别列出的，各有不同的内涵，不象英国那样，将滥用职权包括在超越职权之中，程序违法也不应包括在超越职权之列。第二、我国行政诉讼法第五十四条第（二）项中未规定“无权限”，而在我国有的单行法律法规中又有明确规定，实践中行政机关无权限实施行政行为的例子屡见不鲜。严格意义上说，“无权限”与“超越职权”是有区别的：“无权限”指行政执法主体根本不具有这种权力而行使了这种权力，而超越职权是执法主体有一定权力，只是超越了这种权力的范围和幅度。但是，从总体上看，两者又具有许多共同的特点，往往在实践中又不易分清，特别是我国行政诉讼法第五十四条第（二）项中又未将无权限单独列出，因此，把无权限并入超越职权之中是有道理的。

　　综上所述，对什么是超越职权，笔者认为可以下这样的定义：所谓超越职权，是指行政执法主体及其工作人员所作出的具体行政行为，超越了法律，法规规定的权限范围，或者实施了根本无权实施的行政行为。

　　从以上对超越职权的定义可以看出，超越职权具有以下几点含义和特点：

　　（1）行政执法主体可以是行使行政职权并对其行为承担责任的国家行政机关及其工作人员，也可以是经法律、法规直接授权行使行政职能并对其承担责任的其他组织或个人。执行公务的工作人员不能成为行政主体，担任公职的工作人员或经委托的公民只能以他所属的行政机关或授权的组织的名义行使行政权，而不能以任何个人名义进行公务活动。

　　（2）主观上出于故意或过失。超越职权虽然是一种外在形式违法的行政行为，但在行政执法主体的主观上可能是由于故意造成，也可能是由于工作马虎，不负责任的过失行为造成。

　　（3）客观上实施了超越职权的行政行为。如果行政执法主体实施的行政行为没有超越职权，那就无所谓超越职权。

　　（4）这种行政行为超越了法律法规规定的权限范围，或者实施了根本无权实施的行政行为。超越职权的这种行为是一种不合法行为。因为，行政职权是为了履行国家管理职能而由法律授予行政机关的职责和权限。各行政机关只能在法律法规授权范围内进行管理。“越权无效”是行政法的基本原则，因此，超越职权这是一种非法的、无效的、应当依法被撤销的行政行为。

　　二、对超越职权的认定

　　行政机关超越职权的表现形式是多种多样的。根据我国有关法律法规的规定和我国行政管理的现状以及行政审判实践，笔者认为，应当从以下几个方面对行政机关是否超越职权进行认定：

　　（一）从横向关系上认定

　　横向的越权是指无隶属关系的行政机关超越自己业务主管范围或管辖范围，行使了属于其他行政机关权限的事项。实践中主要有以下几种情况：

　　1、甲行政机关在执行职务时超超了业务主管的范围，行使了乙行政机关的行政职权。例如，城管人员对交通违章行为进行处罚的行为、公安机关在进行治安管理中实施了扣缴营业执照的行为就属于这种情况。

　　2、甲地域行政机关超越业务管辖范围行使了乙地域同类行政机关行使的职权。此越权行为也称为“空间上越权”。例如，发生在甲县的治安行政违法行为应由甲县公安机关处理，发生在乙县的产品质量行政违法行为应由乙县的产品质量监督管理行政机关处理。如果乙县公安机关处理了发生在甲县的治安行政违法行为，甲县的产品质量监督管理机关处理了发生在乙县的产品质量行政违法行为，应属“空间上越权”。

　　3、行政机关的内部职能机构行使外部管理机关的职权。行政机关内部的职能机构不是机关法人，只能在行政机关内部行使分管的职权，无权实施影响外部相对人权益的行政行为。如果行政机关的内部科、室等职能机构直接实施了这种涉及对外部相对人权益的行政行为，即超越了职权。例如，某市进行旧城改造，需拆迁旧房新建住宅大楼，其中有四户居民与城建部门协商不成，请求市人民政府办公室解决。市政府办公室调查后以办公室名义作出《关于拆迁某路住房的安居决定》，并对四户居民与城建部门的矛盾作出具体处理决定，市政府办公室的此行为即为超越职权的行政行为。

　　（二）从纵向关系上认定

　　纵向的越权行为是指上、下行政机关之间相互行使了不属于自己职权范围内的行政行为。实践中主要表现为以下两种情况：

　　1、下级行政机关（包括法律法规授权的组织）行使法律法规赋予上级行政机关行使的职权。如根据《治安管理处罚法》的规定，警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定，公安派出所如对相对人罚款超过500元，就是超越了自己的职权。

　　2、上级行政机关行使了属于下级行政机关的职权。在纵向关系上，上级行政机关虽然有权行使下级行政机关的职权，但只要无特别规定，前者不可以代替后者行使权限，否则就是越权行政。

　　（三）从程序上认定

　　程序上的越权主要是指行政主体在作出行政行为时，超越了法律、法规规定的有效期限。行政主体在行使行政职权时，必须在法定的有效期限内进行，如超出了法定有效期限应构成了程序上的超权。例如，对违反治安管理的行为，《治安管理处罚法》第二十二条规定，违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。如某人违反治安管理行为已超过六个月，后公安机关发现，此时公安机关无权对其实施治安处罚，如果进行处罚，则构成越权处罚。

　　（四）从内容上认定

　　内容上的越权行为指行政主体在行使职权时，超越了法律、法规规定的范围、幅度、手段等情形。

　　1、超越了法律、法规规定的处罚幅度。例如，根据《反不正当竞争法》的规定，对侵犯他人商业秘密的不正当竞争行为，监督检查部门应当责令其停止违法行为，并可以视情节轻重，对其处以1万元以上20万元以下的罚款。如果监督检查部门对上述不正当竞争行为处以20万元以上罚款则构成了超越法定幅度的越权行为。

　　2、超越了法定的范围，使用了法律、法规未规定的执法手段，对当事人设定法律规定以外的义务。例如，税务机关对纳税人未按规定期限办理纳税申报的，或者扣缴义务人未按规定的期限向税务机关报送代扣代缴、代收代缴税款报告的行为作出了“停止生产、销售”的行政处罚，应属于使用了法律没有规定的处罚手段，构成了行政越权。因为，根据《税收征收管理办法》的规定，对此类违法行为，税务机关只有责令“限期改正，可以处以2000元以下的罚款；逾期不改的，可以处以2000元以上10000元以下的罚款”的行政处罚权，而未规定“停止生产、销售”这种处罚方式。

　　（五）从有无权限上认定

　　无权限的越权是指行为人没有依法获得或受委托取得行政职权，在完全不具有行政职权的情况下，对行政管理相对人作出行政行为，违法行使了行政机关或法律、法规授权组织的行政职权。无权限的越权主要表现有：

　　1、行政机关行使了其他国家机关的职权。行政机关在行政管理事务中只能依法行使其行政职权。对于行政管理权限以外的其他义务，如行使了权力机关的立法权、审判机关的审判权和检察机关的检察权，则构成了越权。常见的情况有：一是越权行使了属于人民法院的司法裁判权或仲裁机关的仲裁权。如公安机关直接调处经济合同纠纷，帮助企事业单位追收货款，应属于越权行为。二是无法律依据，行使了依法应当由人民法院行使的强制执行权。例如，《专利法》规定：管理专利工作的部门认定侵权行为成立的，可以责令侵权人立即停止侵权行为，当事人不服的，可以自收到处理通知之日起15日内向人民法院提起行政诉讼，侵权人期满不起诉又不停止侵权行为的，管理专利工作的部门可以申请人民法院强制执行。如管理专利工作的部门对当事人自行强制执行的，则构成侵犯人民法院的行政强制执行权。

　　2、行政机关的资格部分转移或丧失以后，仍以原行政机关名义实施已丧失的行政职权。因为行政机关的主体资格已转移或丧失以后的时间，已不存在被转移、丧失行政主体资格以前的行政职权。如果在这种情况下行使了原行政机关的行政职权，则属超越职权。

　　3、行政机关工作人员在无法律法规依据，未正式任命行政职务以前或免除行政职务之后的时间实施的行政职权。因为行政机关工作人员之所以成为国家行政机关工作人员，是因为他担任了国家的行政职务，与国家构成了行政职务关系。如在任职前或免职后，就不具有这种行政职务关系。在这种情况下，如果行使了行政行为，则应认定为无权限的行为。

　　4、没有取得行政机关资格的组织行使了行政机关的职权。根据政府组织法的有关规定，行政机关的成立必须有法定依据，而且经过法定程序批准，才能承认其政府行政序列，取得行政机关的主体资格。如果行政机关的主体资格尚未取得或正在筹备当中不具有独立承担法律责任能力，正式以行政机关的名义行使了行政职权，则是无权限即超越职权的行为。

（作者单位：江苏省东台市人民法院）