公益诉讼起源于罗马法，发展到现今，被世界上越来越多的国家所接受。近年来，我国带有公益诉讼性质的诉讼也层出不穷。什么是公益诉讼？如何构建我国的公益诉讼制度？本文把公益诉讼的基本理论作为出发点，从构建和谐社会上对公益诉讼的有关问题进行了初步探讨。

　　一、公益诉讼概述

　　（一）公益和公益诉讼

　　公益，现代汉语词典对它的解释是公共的利益。公共，是属于社会的或公有公用的；利益，就是好处。而关于公益诉讼的概念，我国学者有三种不同的观点。

　　一种观点认为，公益诉讼实际上是行政诉讼的一种，它是我国行政法学者的独有见解，是我国行政法学者在谈论行政公诉时制造的“概念”，域外均未见有阐释者。

　　另一种观点认为，公益诉讼有广义和狭义之分。广义的公益诉讼，包括所有为维护公共利益的诉讼，既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也有私法人、非法人团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼。而狭义的公益诉讼，则是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼。

　　第三种观点认为，公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反经济法律、法规侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的活动。它不等于公诉，既可以由国家授权的检察机关和政府机关代表国家提起公诉，又可以由利害关系人以国家授权机关的名义或以个人的名义提起诉讼。　　　　　　　　

　　笔者认为，公益诉讼应是人民检察院、有关组织和公民，对违反法律、法规侵犯国家利益、社会公共利益的行为，依法律向法院提起诉讼，追究相对人法律责任的活动。它与刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼既有联系，又有区别，它们的根本区别在于原告提起诉讼是否以维护公共利益为目的。那些虽带有公益诉讼的性质，但是为了维护私人利益的诉讼，只能是私益诉讼，应归于刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的范畴。因此，我们不能人为的把公益诉讼割裂为刑事公益诉讼、民事公益诉讼和行政公益诉讼，而应建立统一的公益诉讼制度，用统一的公益诉讼原则和诉讼程序来处理公益诉讼案件，切实维护国家利益和社会公益利益，构建和谐社会。

　　（二）公益诉讼的特征

　　1、诉讼主体的广泛性。公益诉讼的原告不一定与本案有直接利害关系，人民检察院、有关组织和公民，只要是出于维护国家利益、社会公共利益都可以把侵害公共利益的当事人告上法庭。这是因为侵害公共利益的行为有可能无法或难以找到明确的受害人，或是难以集合全体受害人，所以凡是认为这一行为侵害公共利益的人民检察院、有关组织和公民都可以作为原告提起诉讼。

　　2、诉讼目的的公益性。公益诉讼以保护国家、社会公共利益为目的，这是其与刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的最根本区别。

　　3、诉讼依据的宽泛性。公益诉讼主体可以依据具体的部门法提起诉讼，也可以依据宪法等规定公民基本权利的法律提起诉讼。

　　4、诉讼客体的关联性。即侵害公共利益的行为可能是很多组织或个人共同施行的，也可能是在很多组织或个人的纵容下施行的，因此公益诉讼的被告应该是所有与这一行为相关的组织或个人。例如，环境污染行为的被告可以是作为污染源的企业，也可以是主管的环保局或是当地的政府。

　　二、公益诉讼的主体资格

　　如何确立公益诉讼主体的资格？确立公益诉讼主体资格，必须要突破传统的原告主体资格理论，对此，司法界及学术界均已认同。但，究竟谁具有公益诉讼原告主体资格，则存在较大争议。笔者认为，从公益诉讼的定义可知，公益诉讼原告应是人民检察院、有关组织和公民。

　　1、人民检察院

　　人民检察院作为国家的法律监督机关，根据宪法和人民检察院组织法的有关规定，它的主要职责之一是代表通过行使检察权，保护社会主义的全民所有的财产、劳动群众集体所有的财产和公民私有的合法财产。对违反有关法律、法规的规定，损害国家利益和社会公共利益的行为，人民检察院有权以国家的名义提起公益诉讼。

　　2、有关组织

　　有关组织，在我国最常见的有消费者协会、残疾人联合会、妇女联合会、共青团组织等等，这些组织作为特殊群体的集合，它的成立目的就是来维护这些群体的利益的。当群体利益受到损害时，它必然要作为群体利益的代表，以自己的名义提起公益诉讼，维护群体的合法权益和利益。

　　3、公民

　　作为公益诉讼原告的公民，既可以是与案件有利害关系的公民，也可以是其他公民。

　　与案件有利害关系的公民，可以以原告的身份，根据三大诉讼法的有关规定，提起相关的刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼等私益诉讼，维护自身合法的权利和利益。也可以放弃私益诉讼，以原告的身份，依法提起公益诉讼，维护国家利益或社会公共利益。

　　公益诉讼的基础，就是取消了传统的诉讼主体资格以与案件有“直接利害关系”这一必要要件的限制，当国家利益、社会公共利益受到损害或有损害的可能时，任何公民都可以以自己的名义提起公益诉讼，维护国家利益、社会公共利益。

　　三、公益诉讼的被告

　　公益诉讼的被告为侵害公共权益的行为人，而行为人侵害公共权益的行为可以是已造成了现实的损害，也可以是将来造成的损害，只要能够证明损害发生的可能性存在即可。公益诉讼的被告包括具有管理职能的国家行政机关、具有公益性质或国有成份的企业、其它侵害公共权益的行为人。

　　（一）具有管理职能的国家行政机关。具有管理职能的国家行政机关，当其不履行其管理职能或履行其管理职能违反法律、法规的规定时，其不作为或违法行为就会损害或者可能损害国家利益、社会公共利益，从而导致该国家行政机关被起诉到人民法院。

　　（二）具有公益性质、国有成份的企业。具有公益性质、国有成份的企业，他们具有行业垄断性和强大的市场垄断能力，往往依靠这种行业垄断和强大的市场垄断能力操纵市场价格牟取暴利、强迫交易等，从而损害社会公共利益，导致该类企业成为公益诉讼的被告。

　　（三）其他侵害公共权益的行为人

这种行为人只要其行为已造成了现实的损害，或将来可能造成损害，就可成为公益诉讼的被告。

　　四、当前我国公益诉讼案件的主要类型

　　（一）侵害国家经济利益案件。我国是社会主义国家，公有制是我国经济基础主体。国有资产是全体人民的共同财富，是社会公共利益的重要内容之一。国家通过对国有资产的占有、使用和管理行使国家公权力，维护社会公共秩序，建设公共设施，建立公共福利。任何对国有资产的侵害就是对社会公共利益的侵害。目前，国有资产流失令人触目惊心的现状使得这类案件纳入公益诉讼范围成为共识。

　　（二）环境、资源保护案件。由于我国在“环境赤字”下发展经济的结果，正在重复走西方国家“先污染，后治理”的老路，环境污染呈上升趋势，生态破坏加剧，环境安全保护已迫在眉睫。环境污染受害者的广泛性和不特定性，使得法院对受害者以个人身份提起诉讼资格产生怀疑。同时，以受害者微薄之财力来对抗具有强大经济基础的法人，显呈弱势地位，受害者往往无力也无法通过诉讼主张权利。在动、植物等资源遭受破坏的生态环境案件中，甚至找不到明确的受害人来对抗破坏者行为。因此，这类案件列入公益诉讼范围实乃我国环境安全所迫近需要。公益诉讼的设立使公益代表既可以直接对任何污染环境、破坏环境资源的行为直接提起民事诉讼，也可以对环境保护机关滥用职权违法发放许可证行为和查处不力的不作为行为提起行政诉讼。

　　（三）反垄断案件。我国公有制为主体的经济基础，造就一批如铁路、电力、电信、供水等行业垄断性和强大的具有市场垄断能力的国有企业。一些垄断企业操纵市场价格牟取暴利、强迫交易等行为激起民众日益高涨的不满情绪。近年来，公民个人提起的具有公益性质的诉讼几乎涉及以上所有垄断企业。同时，政府“分灶吃饭”的财政体制，使得政府财政收入完全依赖于地方企业税收的增长及行政事业收费的增收，政府更乐意积极地对流通市场进行限定经营、指定购买等干预，限制企业垄断和政府行政权滥用成为当务之急。对垄断案件应针对垄断主体采取不同诉讼方式，对企业的行业垄断和市场垄断行为应提起民事诉讼，对行政权垄断行为应提起行政诉讼，以维护市场经济秩序。

　　（四）其他不当行政行为。其他不当行政行为范围目前尚无更多研究论述，这一范围的界定应以是否造成国家利益和公共利益受损为标准。梁慧星教授认为有以下三类：一类认为政府机关不当行政行为。一是不当抽象行政行为，如“行人违章撞了白撞”等地方规章；二是具体行政行为，包含作为和不作为。如破坏风景名胜、文物等不当规划许可等。第二类为政府机关以行政权为根据的民事行为，包括出让土地、出售国有企业、政府采购、工程发包等。第三类为政府机关行使的不当事实行为，如修建高档豪华办公楼、不当巨额投资、不当公费开支等。本人认为还是很全面的，只是部分政府行为纳入司法审查还不适时宜。这与我国的法制进程和法制现状有着密切的联系。

　　五、公益诉讼制度保障

　　据国家统计局资料披露，近几年国有资产以年均5%的速度流失，每年流失1000亿元，日均流失3亿元。在最高人民检察院和国家国有资产管理局共同调查的一起案件中，一笔价值1亿元的国有资产，竟被以300万元的价格转让给私有企业。在环境污染方面，酸雨、沙尘暴、水土流失、土壤沙化等等生态问题无一不与违法行为有关，且已经相当严重地影响到了经济与社会的协调发展。除此之外，诸如关乎老百姓切身利益的一些部门随意涨价、违约、部门利益至上、暴利经营等失信于民的行为时有发生，严重侵害了社会公共利益。公共利益处于无人救济或救济不能的尴尬境地，已经越来越成为影响构建和谐社会的重要因素。为此，我们必须要确立公益诉讼制度，以制止侵害国家利益、社会公共利益的行为。

　　（一）制定统一的公益诉讼法。侵害国家利益、社会公共利益的案件日益突出，现阶段法律、法规对公益诉讼规定的真空，制定作为保护国家利益和社会公共利益的程序制度－－公益诉讼法，已经成为社会各阶层的共识。公益诉讼与刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼之间虽有许多相同处，但由于它们诉讼目的的根本不同，这也要求我们要制定统一的公益诉讼法，扩大公益诉讼的主体资格，允许广泛的更能代表不同层次利益的法律主体进行公益诉讼；确定公益诉讼案件的范围，防止司法权代替行政权，造成诉权的滥用和司法资源的浪费。

　　要确定公益诉讼的基本原则、诉讼程序和司法审查制度，禁止以公益诉讼为借口来实施私益诉讼，造成公益诉讼流于形式，难以实现其原初目的。要借鉴刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼中被证明的行之有效的规定，更要制定符合公益诉讼自身的东西，特别是在公益诉讼举证责任方面，强调原告只承担证明存在或将来可能存在侵害国家利益、社会公共利益的行为，被告承担证明其行为合法性和合理性的证明责任，并由被告承担败诉责任。

　　（二）建立公益诉讼基金。公益诉讼原告提起诉讼，目的是为了维护国家利益、社会公共利益，其诉讼具有公益性，对原告的诉讼行为造成原告的损失给予适当的补偿，是完全符合公益诉讼的公益性活动要求、有关法律原则和社会现实要求的。对公益诉讼，政府要从政策上支持，由政府建立统一专用的公益诉讼基金。公益诉讼基金由政府财政拨款、私人捐款和公益诉讼罚没款等部分财产构成，主要是由财团性质的公益诉讼基金组织出面，从资金上支持公益诉讼原告人提起诉讼，为公益诉讼原告人提供诉讼费、律师费、交通费、生活补助费等费用的补偿。

　　建立公益诉讼罚金制度和非法收入没收制度，对公益诉讼被告人，根据法律规定，考虑其违法和不作为的行为程度，对其非法收入予以没收，并视情况处以公益诉讼罚金。对所没收公益诉讼被告人的非法收入或给予的罚金，除返还侵害公共利益所造成的受害人损失，给予提起公益诉讼的原告方适当的补偿外，其余资金应全部纳入公益诉讼基金，由公益诉讼基金组织统一管理，用于支持公益诉讼。

　　（三）完善案例指导制度。对于公益诉讼案件，要认真分析案情，总结审判经验，形成典型案例，建立案例指导制度。要把公益诉讼个案的审理结果应用到类案中，对公益诉讼个案审结形成指导案例后的类案诉讼，受案法院可以不再进行审理，直接适用指导案例个案的判决结果，避免审判资源的浪费；法院也可以针对个案的公益诉讼，在审理结束后，向有关单位提出司法建议，促使其对侵害国家利益、社会公共利益的行为及时采取措施，减少国家利益、社会公共利益的损失，避免公益诉讼个案相同的类案在其它地区发生，防止公益诉讼的案件的滥诉，减少公益诉讼案件当事人的诉累，真正实现公益诉讼的原初目的。