[内容提要]

　　在现有国情下，由于法院存在地方保护、人情案、部分法官素质低等情况，民事诉讼当事人管辖之争异常激烈，严重影响了司法公正，造成法院的公信力下降，司法权威得不到真正维护。为有效解决现有的矛盾，在保持现有我国两审终审制度不变的情况下，笔者提出了“异地管辖制度”这一新思路，与大家商榷。

　　[关键词]　地方保护 人情案　异地管辖　公信力

　　一、 地域管辖制度现行规定存在的弊端。

　　我国《民事诉讼法》关于地域管辖制度通常适用“原告就被告为原则，被告就原告为例外”的现行规定，并结合特殊地域管辖和专属管辖制度确立了我国民事诉讼地域管辖的框架，在司法实践中存在着一下现象：

　　1、地方保护主义现象严重

　　民事诉讼中的地方保护主义，是指法院审理本地当事人和外地当事人之间的民事纠纷案件时，在地方利益的驱动下，不顾事实和法律，从立案、财产保全、审理、调解、裁判、执行等方面，偏袒本地当事人，损害外地当事人合法权益的行为与现象。

　　地方保护主义固然可能产生于诉讼过程的各个阶段，但管辖是首要的和基础性的环节。因为，无论是当事人欲寻求本地法院的“特殊保护”，还是法院欲对本地当事人提供这种“特殊保护”，都以本地法院受理当事人一方为本地单位或个人的诉讼为前提条件。诉讼实践中，原告为了得到本地法院的特殊照顾，或者仅仅是出于对外地法院可能搞地方保护主义的担心，在可以选择管辖的情形下，几乎总是向本地法院提起诉讼，尽管由被告所在的外地法院受理此案要方便和经济得多。甚至在本地法院明显没有管辖权的情况下，原告也照样向本地法院起诉，被告则往往提出缺乏依据的管辖权异议，甚至在得知原告已起诉的情况下向本地法院重复起诉。出于地方保护主义的考虑，一些法院在明知无管辖权的情况下受理了本地当事人提出的诉讼，甚至在得知外地法院已立案的情况下，仍重复立案，争夺管辖权。如果当事人是当地的上税大户，当地政府更会为其撑起保护伞。[1]

　　2、人情案、关系案、金钱案依然困扰司法公正　

　　最近，司法部与最高人民法院联合发布了《关于规范法官和律师相互关系维护司法公正的若干规定》。这也从一个侧面反映了人情案、金钱案、关系案（简称“三案”）的严重。大多数基层、中级法院的法官生在当地，长在当地，与当地的关系非常密切，亲戚、朋友、同学、领导关系错综复杂。一些法官不能恪守职业准则，将个人感情带入具体案件的处理中，将司法公正置于人情之下，国家利益置于个人利益之下。有些法官与律师形成所谓的“利益共同体”，损害国家和当事人的利益。由于主场有“关系、人情”之利，每个案件的当事人总是力争把“审判主场”留在自己住所地，搞“暗箱操作”，故而管辖之争异常激烈。人情案、关系案、金钱案虽然不是主流，但他严重影响了法院形象，大大挫伤了老百姓对司法公正的信任度和追求公正的积极性。[2]

　　3、滥用管辖权的“下移”制度。从人们的一般理性出发，当事人更愿意并且尽可能地选择较高级别的人民法院来管辖自己的案件，人们更相信较高级别人民法院的权威性。这种权威性主要来源于高级别人民法院自身受非法律因素影响小，虽然这不是绝对的，但人们更愿意相信这是真的。但是，有的法院滥用管辖权的“下移”制度，使原一审法院变成了二审法院，变相剥夺了当事人寻求更高级别人民法院审理案件的权利，当事人的心理上是不愿也是不能接受的，对当事人诉权的行使也是不公正的。[3]

　　4、回避制度形同虚设

　　我国没有实行法官异地任职的制度，法院的大多数法官是本地人，与当地的关系非常密切，关系网错综复杂。法官保持中立，要求与案件有利害关系的法官不得审理该案件，目的在于防止法官因个人私利枉法裁判，使任何正直的人在外观上不对法官裁判的公正性有任何怀疑。所以，我国在诉讼立法中一般都规定了回避制度，但是，司法实践中，自行回避不但少之又少，主动找关系案办到是比比皆是。对方当事人要有申请回避的确切证据和理由无疑是望洋兴叹。而且，当事人无法知道案件是否需要经过审判委员会讨论，哪些法官属于审判委员会成员。由于审判委员会的成员是不公开的，而公开的合议庭成员却又没有最终决定权，当事人享有的申请审判人员回避的权利只能徒有虚名。[4]

　　二、现行管辖制度并非是产生司法怀疑的真正原因

　　由于我国诉讼法对于管辖制度规定的过于原则，为一些法院争取管辖提供了条件，再加上地主保护主义严重，管辖制度就像一个平行四边行，虽然有了框架，但不具有稳定性。虽然立法和司法方面采取了许多措施对预防和克服因违法行使管辖权审理案件而产生的司法不公起到了积极的作用，但问题在于，在法院依法行使管辖权的情况下同样可能产生司法不公。按照民事诉讼法关于地域管辖的规定，无论是由被告住所地还是由原告住所地法院管辖，受诉法院同一方当事人之间都存在着特殊的地缘关系，都存在着出现地方保护主义的可能，都极有可能和案件当事人存在着千丝万缕的利益关系，或者说都难以摆脱地方保护主义和“三案”的嫌疑，从而可能产生司法怀疑。外地企业、外地人不敢到异地打官司也就不足为怪了。[5]

　　从根本上看，要彻底解决司法怀疑问题，对属于自身的问题，法院应当通过提高法院干警的素质、规范法官的行为、落实公开审判、改革庭审制度、实行错案追究等措施来解决，对于外部干预引起的地方保护主义，则需要通过采取从人、财、物等方面保障法院的独立地位，制止非法干预审判，保障审判中立的具体措施来解决。但从当前现实情况看，最为突出的问题是法官抵御来自各个方面的“关系”和“人情”干预的能力较弱，解决法院审判中自身存在的问题需要时间，不可能一蹴而就。然而，民事审判中的地方保护主义和“三案”问题已到了非迅速解决不可的时候了。如果不能迅速有效地解决这一问题，不断蔓延升级的地方保护主义正日益严重地破坏法制的统一，“三案”问题将严重亵渎法律的权威，损害法院的形象。

　　三、民事诉讼异地管辖制度的设想

　　通过改革现行的民事诉讼管辖制度，切断受诉法院与一方当事人之间的特殊地缘关系，以谋求从根本上解决司法信任和法律权威问题。笔者提出“异地管辖制度”是一种新颖而大胆的构想，也是一帖“猛药”，它或许能根治地方保护主义的顽症，解决人情案、关系案、金钱案的难题，消除司法怀疑，实现司法公正。

　　民事诉讼异地管辖制度概念是指非原告所在地法院也非被告所在地法院审理发生管辖争议的案件。即争议的双方当事人通过协议的形式选择都“信任”的法院进行审理的案件制度，只有在双方不能达成一致的时候由人民法院决定由第三地人民法院审理的案件的一项制度。

　　（一）特点

　　1、异地管辖制度是对指定管辖和管辖权转移规定的灵活运用，最终行使审判权的法院是按地域管辖规定均无管辖权的法院。

　　2、异地管辖制度实行当事人主义，双方当事人在发生管辖争议后通过协议的形式选择他们都信任的法院，审理的结果自然能取得双方当事人的信任，它能更加有效地保护当事人的诉权，保证人民法院独立行使审判权。

　　3、在双方不能达成一致的时候由双方当事人所在地的共同的上级人民法院决定由第三地人民法院审理案件。

　　4、有权行使这种指定权的法院只能双方当事人所在地的共同的上级法院，否则，实行异地管辖制度毫无意义，还是摆脱不了影响审判的干扰因素。

　　5、对超过一定的诉讼标的额作为异地管辖的必要条件之一，从而可以避免那些争议数额小的案件因改变管辖造成当事人的诉讼支出超过胜诉带来的经济利益，兼顾到了诉讼经济的要求。

　　（二）具体设想：

　　1、双方当事人的住所属同一中级人民法院辖区而分属不同基层人民法院辖区时，当诉讼标的属于基层人民法院级别管辖范围时，双方协议或法院指定第三地基层人民法院管辖；

　　2、双方当事人的住所地属同一高级人民法院辖区而分属不同中级人民法院辖区，当诉讼标的额属于中级人民法院级别管辖范围时，协议或指定第三地中级人民法院管辖；诉讼标的额属于基层法院级别管辖范围则由第三地基层人民法院管辖。

　　3、双方当事人的住所分属不同高级人民法院辖区，且诉讼标的超过一定数额时，双方当事人协议或指定第三地高级人民法院管辖其诉讼；诉讼标的额小则由第三地中级人民法院管辖。

　　四、异地审理制度的法律依据

　　1、《中华人民共和国民事诉讼法》第三十七条规定，

有管辖权的人民法院由于特殊原因，不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。人民法院之间因管辖权发生争议，由争议双方协商解决；协商解决不了的，报请它们的共同上级人民法院指定管辖。管辖权转移的规定为异地管辖制度提供了法律依据。明确规定了指定管辖的两种情形：有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的；发生管辖争议后上级人民法院可以作出指定管辖的行为。

　　2、法定回避制度中，以“其他可能影响案件公正审理的”为理由的依职权回避规定也为异地审理制度提供了法律依据。实际上，异地管辖制度是对法定回避制度的进一步体现。审判人员若与案件当事人有其他关系可能影响案件公正审理的，当事人可以申请回避，当一方当事人认为案件审判人员与另一方有关联、有可能不公正审理的嫌疑时，从而申请法院主要领导或审判人员全体回避，虽然申请理由不符合法律规定，但“强行”审判不利于解决矛盾纠纷，将此类案件异地审理，不失为一种既合理又合法的办法。

　　3、异地审理制度的合理性还可以从比较法中得到印证。在美国民事诉讼中，当诉讼当事人分属不同的州并且诉讼标的金额超过1万美元时，就可以由联邦地区法院行使初审管辖权。按照美国学者的解释，“授予联邦法对涉及不同州当事人案件的管辖权，不是出于联邦法律的要求，而是为了向不同州的诉讼当事人提供一个不偏不倚的管辖法院”，联邦地区法院对不同州籍当事人案件有管辖权的理由之一，就是为了避免可能发生的地方偏袒。

　　五、实行异地审理制度的意义

　　1、能够确保法院及时、公正地审理案件。实行异地管辖，审判环境宽松，干扰减少，可以隔断当事人和当地政府和法官千丝万缕的联系，消除司法怀疑。对异地法院和法官来讲，办案就不会“畏手畏脚”，审判人员从而会更加专心致志、公平公正地审理案件。

　　2、有利于增强案件审理透明度，增强法院裁判的权威性。异地审理增加了当事人对法院的信赖程度，减轻了他们的思想顾虑。不仅有助于查清案件事实，还能够促进裁判公正，增强案件审理透明度，增强法院裁判的权威性。

　　3、有利于保护原、被告的合法权益。作为审理案件的异地法院和法官没有利益上的牵扯，可以更好的公正地保护双方的合法权益。原被告也会打消种种顾虑，专心致志收集证据，而不用到处找关系，托人情，走门路。　

　　4、消除司法怀疑，使当事人服判息诉。在司法实际中，往往是当事人对对方选择的人民法院存在不信任。异地管辖有利于防止当事人对司法公正产生怀疑，也能够消除当事人的不信任感，将更有利于司法公正，一定程度上能使当事人服判息诉，裁判结果也会尽快履行，缠诉、上访情况会大量减少。

　　5、能够有效地抑制和克服地方保护主义。以往一些地方的一审法院之所以敢毫无顾忌地搞地方保护主义，其中一个很重要的原因是二审法院也是本地一方当事人所在行政区域的法院，外地当事人即使提出上诉，二审法院也常常会出于维护本地区利益的考虑，维持偏袒本地当事人的裁判。按此方案改进管辖制度后，一、二审法院同当事人不存在地缘上的亲疏关系，从理论上说，法院是不会为维护地方利益而故意偏袒一方当事人的。这一方案能够有效地抑制和克服地方保护主义的原因还在于它提高了部分案件的级别管辖。

　　6、尊重当事人的选择和促进法院公正司法的能力。群众的眼睛是雪亮的，如果哪个法院能秉公办案，必然会赢得当事人的依赖，当事人也就会舍近求远地要求改变现行管辖。另一方面，对那些地方保护主义严重的法院，当事人具有改变管辖权利后，便获得了自我保护的手段，就能够在管辖这一至关重要的环节上采取预防性措施。

　　六、不可避免地产生三个方面的问题

　　1、打破了各级法院工作量的平衡。按照现行的管辖制度，各级法院的工作量基本上处于平衡状态。实行异地管辖制度，以双方当事人的第三地作为设定管辖的标准，当双方当事人的住所分属不同高级人民法院辖区时，有可能因提高级别管辖而导致基层法院管辖的民事案件减少，中级、高级人民法院管辖的案件将增加，且原本案件较多的地区因第三地管辖可能发生案件分流，从而使各级法院的工作量发生失衡。

　　2、给其他诉讼参与人参加诉讼和人民法院审理案件带来不便。现行管辖制度确实起到了便于当事人参加诉讼，便于证人出庭作证，便于法院审理案件和执行裁判的作用。若改为由双方当事人第三地的法院管辖，当事人与受诉法院地理上的距离会拉大，双方当事人均不得不到离他们比较远的某个法院参加诉讼，法院也不得不审理发生在离它较远的某个地点的案件，其不便利是显而易见的。

　　3、诉讼成本大为增加。双方当事人和其他诉讼参与人到外地参与诉讼，法院到外地调查、核实证据，用于诉讼的费用和时间必然会增多，诉讼成本必然会因此而增大。为了消除地方保护主义和“三案”引起的裁判不公，增加一些诉讼投入是必要的。

　　总之，通过对管辖制度作上述改进是能够相当有力地防范和克服民事审判中的地方保护主义和“三案”问题的。不过，对管辖制度的调整是件复杂而困难的工作，是需要付出代价的，但是，如果我们确实下决心从改进管辖制度入手解决司法怀疑问题的话，以上方案的确是一种现实而稳妥的选择。

[1]、[5]：李浩：论改进管辖制度与克服地方保护主义，199605《法学家》；

[2]：赵永忠：司法公正和异地审判，www.koonew.com；

[3]：张继国：民事诉讼管辖权转移之我见，www.zqfy.gov.cn；

[4]：张维璋 王建斌：正义的理想与误区——审判委员会制度思考，www.studa.com。

（作者单位：浙江省高级人民法院）