“执行难”一直是困扰人民法院工作的一个突出问题，特别是在社会主义市场经济体制建立初期，“执行难”已成为人民群众对法院工作不满意，反映最强烈的突出问题，它不仅损害了当事人的合法权益，破坏社会主义法制的尊严，而且影响着社会稳定和经济建设的发展，影响着人民法院的执法声誉。

　　之所以形成“执行难”，有外部执法环境原因，也有执行立法滞后的原因，但应该看到执行难现状形成的主要因素，乃是法院内部的执行机构不利于执行工作。改革执行工作体制是解决执行难的重要途径，可以起到事关功倍的效果。去年底召开的全国法院执行工作会议就达成了人民法院执行工作必须改革的共识。

　　笔者认为，执行工作中的裁决权的强制权应分别由不同主体行驶，强制执行权由执行员行使，执行员由具有司法警察身份并熟悉法律知识的人员的担任，即执行工作警务化。执行工作警务化是改革现行执行工作体制的重大举措，是强化执行工作的有效方法，是解决执行难的良药。现就执行工作警务化的可行性、必要性、现实性及操作性谈谈自己的浅见。

　　一、执行实施权警务化的可行性

　　执行工作警务化就是执行工作承担者的身份由法官变更为司法警察，将执行人员从法官系列不分离出来，划入司法警察序列，实行准武装性质，半军事化管理，上下级之间的关系变为领导关系，执行工作警务化能增强机动性、武装性和威慑力，同时与执行工作的性质相对应，与执行工作的强度相符合。

　　（一）、司法警察是法定的重要执行力量，执行实施权警务化具有法律根据。

　　人民法院司法警察是人民警察的独立警种，与其他人民警察一样，依照《中华人民共和国人民警察法》可以使用武器、警械，可以依法执行拘留等强制措施，这为司法警察承担强制性工作实施强制手段提供了法律依据。

　　最高人民法院1997年颁布实施的《人民法院司法警察暂行条例》第七条第六、七、八款明确规定，司法警察参与对判决裁定的财产查封、扣押、冻结或没收活动，承担执行死刑任务，完成法律、法规的其他职责。此条例明确规定司法警察负有强制执行的职责。《人民法院执行工作若干问题的规定》第八规定，执行人员执行公务……，必要时应有司法警察参加。最高院《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》第四条规定，高级人民法院在组织集中执行、专项执行若其他重大执行活动中，可以统一调度、使用下级人民法院的执行力量，包括执行人员、司法警察、执行装备。

　　这都说明，司法警察承担执行工作具有法律依据的，也是法律法规赋予法警的一项任务。而司法警察的特殊性决定其在执行工作中具有强大的威慑作用，根据《中华人民共和国枪支管理法》、《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》，司法警察可以配备公务用枪和器械，在当前执法环境恶劣、暴力抗法时有发生的今天，作为具有准军事性质的掌握“枪杆子”的法警成为执行队伍的生力军，无疑具有强大的威慑作用。

　　（二）、司法警察承担强制执行权，不仅不会削弱执行中裁判职能，而且能够在执行机构内部建立一个完善的分权制约机制，增强透明度，也增强了效率。

　　有人认为司法警察承担强制执行权会削弱了执行中的裁判职能。笔者认为，现在执行权高度集中，缺乏透明度和公开性，缺乏必要监督和制约，缺乏有效的执行救济途径和手段。上述问题的产生，归根结底是长期以来在我国民事诉讼关于执行制度的立法和司法实践中，没有充分考虑到强制执行权的不同属性在执行程序中体制出的两种行为的区别，既单纯的执行行为和执行救济行为之间的区别，两种执行为因其背后执行权的不同具有本质区别的。执行权按强制执行权的性质可分为执行裁判权和执行实施权。

　　我们所说执行工作警务化即执行实施权由司法警察承担，但同时并不废除执行庭，现有的执行庭承担执行裁判权，这样分工，就能在执行机构内部建立一个完善的分权制约机制，形成裁判人员与执人员有章可循、分工负责、互相配合、互相制约的公正与效率并重的新机制。河南省夏邑法院按此模式成立司法警察局，承担强制执行工作，原执行庭变更执行督导庭专司执行工作的裁判重大问题的决定和监督，执行取得显著成效，执行工作步入正轨。

　　（三）、司法警察承担执行工作，不仅不会影响司法警察履行其他职责，而且还会起促进作用。

　　执行实施权警务化意味着法警队伍必须扩大，人员必须增加，各级法院也会增加投资加强装备，那么法警队伍现存的一些问题就会迎刃而解，而且由于队内分工不同，会加强竞争，从而促进工作的开展。河南省夏邑成立司法警察局就分为两个执行大队和一个讼事大队，这样既保证服务审判活动的各项职责的履行，同时人员的有序竞争，也促进各项工作的进一步开展。夏邑法院执行工作警务化后，执行工作取得显著成效，司法警察队伍建设也得到加强。

　　二、执行实施权警务化的必要性

　　(一)法官承担执行工作，混淆法官的职能，也缺乏应有的威慑力。

　　执行难除外界因素外，法院内部一个不容忽视的极其重要的原因就是执行主体错位，也就是说不管执行机构还是执行人员的设立都有与我国的立法本意相悖的地方，与实际执行工作不相符。

　　1、法官承担执行工作，混淆了法官的职责。法官是居中裁判的公正、公平的人物，而由于执行和审判不同性质、特点、规律，执行法官的主要职责是让被执行人一方依法履行义务，发现其财产并掌握时机及采取执行措施，处分被执人财产，执行法官显然不是处于中立位置，与审判中的法官截然不同。因此，法官担任执行工作，混淆了法官的职责，会使公众漠视法官的中立性，是审执不分的表现，不利于人民法院业务专门化和管理专门化的形成，不利于法官队伍内强素质、外树形象，也不利于审判质量和执行效率的提高。

　　2、法官承担执行工作缺乏最基本的威慑力。执行工作是审判后的执法活动，具有鲜明的强制性、倾斜性和迫使服从性，这就要求执行人员应有外在形象并具有威慑力，法官作为执行人员不具有这种外在形象和威慑力，法官是居裁判人物，是公平、公正的象征，也不应有强制性和倾斜性，更不应具有迫使服从性。在实际工作中，法官着西服，是实实在在的“文官”，他缺乏最基本的威慑力，在案件执行中，经常出现被执行人哄闹、冲击执行现场；侮辱、围攻、殴打执行人员等暴力抗法事件，执行工作警务化能有效克服这一现象。

　　(二)执行实施权警务化是强化执行工作的需要

　　如上所述，法官承担执行工作会遇上暴力抗法，特别是在基层法院，他们面对的被执行人员常是一些法律意识淡薄的人。而执行工作警务化就会很大程度上克服这些现象。

　　首先，传统的习惯认为，司法警察是“武官”，我们认为，执行官也应当是“武官”，因为他履行的职务具有强制性。若被执行人抗拒执行，随即就会受到“武官”的制裁，在心里上有一种畏惧感，一些被执行人一见到警察，就较容易打消拒不执行的念头。加之司法警察身着威严的警服，驾驶着警车，配带警械和枪支，威慑力无形中就会在人们的心中产生，这样自然就减少了暴力抗法案件的产生。

　　法律还赋予了司法警察有拘传、拘留等强制措施实施权，增强了司法警察的权威性，司法警察在法院内部实行的“编队管理、双重领导”的运行机制，能很顺畅地形成重拳，有效地抵制地方和部门保护主义，对强化执行工作产生很好的效果。

　　执行工作警务化是“审执分立”的需要，长期以来，由于法官执行员，法官自身裁判的案件常常自身来执行，这与“审执分立”、“审执分离”的精神不符，容易给当事人留以“一人承包到底”的口实，执行工作警务化使审判和执行实现了形式和实质的分离。

　　执行工作户外作业多，并呈现出连续作战性等特点，这就要求执行人员具有较强的体力素质，司法警察具有的教育训练制度无疑会大大提高执行队伍的战斗力，提高执行人员连续作战能力、户外作业能力，从而强化执行工作。广东、河南、山东不少法院的执行人员基本是清一色的穿警服的司法警察，实行半军事化管理，实行统一指挥、统一作战，常常能形成重拳，形成合力，对被执行人保持着一种威慑感，据来自这些法院的消息，他们的执行工作已进入有序的良性循之中。

　　(三)执行实施权警务化是法院机构改革的需要。

　　按照中央11号文件，最高法院要求执行机构的人数为法院控编人数的15%，而司法警察的人数配备最高院要求为法院控编人数的12%，两者合计为27%，现在许多法院由于各种原因都无法达到这个职数，而按照《人民法院五年发展纲要》，人民法院机构和人员要精简、高效、廉洁，最高限度地实现实现公正与效率，如何在精简的情况下，很好地完成执行工作和司法警察的职责呢？执行工作警务化就能很好解决这个问题，两项工作有20%的警力就足以胜任，既简政又精兵。

　　(四)执行实施权警务化是加强法院队伍建设的需要。

近年来，在加强审判队伍建设的同时，法警队伍的建设也有了很大的变化和加强，但应该看到，由于许多法院把法警的职责限于押解、值庭的枯燥工作之中，各法院普遍存在不重视法警队伍建设，法警本身也存在“次要”、“辅助”思想，从而不安心工作，这极不利于法院队伍的建设，执行工作警务化将充分发挥法警的职能，提高法警的作用，从而推动法院队伍的建设。

　　三、执行实施权警务化的现实性

　　(一)执行实施权警务化符合实际工作需要。

　　司法警察在现在实际执行工作起了很重要的作用，部分省市法院已经由司法警察单独承担执行案件，如河南、山东的部分法院，它们的执行经过努力，已进入一种良性循环之中。据来自河南南阳中院的消息，南阳中院的一些法院的执行工作竞争机制，实行当事人自由选择执行人员的办法，多数申请人都愿意选择法警队执行，一些法院执行庭与法警队实行单双号分案，不少人申请人拉关系、走后门，请院长签批给法警队办。

　　司法警察承担执行工作已积累一定的经验，也为人们所接受，执行工作警务化具有马上实行的现实性，司法警察参与执行能充分向被执行人直观展现强制性、倾斜性，迫使服从性，也更具有威慑力和社会效果。

　　（二）、法警队现实行的“编队管理、双重领导”的运行机制，正是执行机构要筑就的机制。

　　去年底召开的全国法院执行工作会议上就达成要在高级人民法院辖区内建立健全执行工作统一领导和管理机制，要在省乃至全国范围内建立执行工作统一指挥，上下联动的执行网络，要执行形成合力。

　　现在部分省市设立有领导关系的执行机构严格来讲有表面文章之谦，有“换汤不换药”之感。由于现时执行员即法官的特色，根据有关规定，上级法官只有指导下级法官权，何来领导权？另外由于执行主体没有改变，讲有“领导关系”而无相关配套制度。

　　而目前司法警察实行的是“编队管理，双重领导”的运行机制，而此机制正是执行机构要筑就的机制，从这方面来说，执行工作警务化具有直接的现实性。只要经过相关培训，并适当扩大司法警察队伍，立即就可以投入执行工作。

　　四、执行实施权警务化的基本构想

　　（一）机构设置与职权划分。按照执行权“三权分立”的原则，保留执行局和执行一庭、二庭建制，另设执行三庭，确定“一局三庭”的执行格局。执行局行使“三统一”职能，执行局长享有统一的指挥权，享有案件调度、装备分配、人员安排、执行督查等领导管理权，以及对外执行协调。

　　执行三庭（综合庭）性质变更为执行合议庭，主要行使三个职能：执行裁判职能、管理考核职能和参谋咨询职能。执行一庭、二庭（似乎叫执行法警大队更妥切，但当前法院机构改革中没有设立执行法警大队建制）行使执行命令权、实施权职能，负责对案件的具体执行；执行一庭、二庭下设若干执行小组，每执行小组设执行长一名，负责对个案强制执行（包括对执行财产的调查、查封、扣押等）；案件执行命令权由执行庭长（一庭、二庭）、执行长负责行使，执行实施权由执行法警具体行使。

　　（二）人员调配与管理培训。根据机构改革的要求，按照“精简、效能、廉洁”的基本原则，对现有执行主体进行分类整合、重新考核。执行局长、执行庭长（三庭）保留法官身份，且必须具备审判长以上资格；执行裁判主体即执行合议庭成员必须具备审判员资格；执行命令主体即执行庭长（一庭、二庭）、执行长具有法官和执行法警双重身份；

　　执行实施权主体实行“老人老办法、新人新办法”的原则，对以前法官身份的执行员，如果符合执行法警任职条件，可保留其法官、法警双重身份，不符合执行法警任职条件或不愿从事执行法警工作的，可调整到其他部门，所空编制名额，由符合执行法警条件的其他庭室人员调剂补充。另从社会招聘一批新法警，充实执行法警力量，建立统一的执行专业化队伍。执行法警实行半军事化编队管理，由执行局负责统一的分配、调度、使用，法警大队在培训、编制、警衔等方面实行协管，定期集中培训，提高战斗力。

　　（三）执行实施权警务化的一般运行规则。

　　（1）执行案件经立案审查后，分流到执行一庭、二庭，然后由各庭再分流到各执行小组，并向社会公开排期执行。

　　（2）各执行小组根据执行庭长（下述均指执行一庭、二庭）或执行长的安排，由执行法警送达执行通知书和财产申报通知书。

　　（3）执行期限届满后，被执行人拒不履行法律文书的，一般案件由执行长签发执行命令，并指挥执行法警实施强制执行，重大复杂案件由执行庭长或执行局长签发执行命令后实施强制执行。

　　（4）如被执行人有履行能力而执行效果不佳，或者执行过程中遇到阻力时，由分管院长或执行局长决定更换执行长和执行法警继续执行，或者签发搜查令、司法拘留决定书，对妨害执行公务、暴力抗法者直接予以司法拘留。

　　（5）如仍不能执行完毕的，由执行长或执行庭长依法裁定执行中止、终结，并报分管院长或执行局长签批，申请人对此不服的转交执行三庭听证后决定，同时对申请人发放债权凭证。

　　（6）对案件执行过程中的程序争议和案外人异议，由执行长或执行庭长将卷宗材料转交执行三庭审查裁判，如裁判后仍需执行的，由执行长或执行庭长转换成执行命令，继续负责强制执行。

　　(作者单位：福建省龙岩市新罗区人民法院)