我国行政诉讼法颁行以来，行政诉讼体系建设取得了很大的成绩。但是由于现行的行政诉讼地域管辖原则，使得法院行政案件依法审判遇到诸多障碍，一方面影响到行政诉讼的公平与公正，，另一方面也影响到了行政诉讼的效率。本文尝试剖析行政诉讼地域管辖原则的利弊，为行政诉讼改革作一点有益探讨。

　　所谓地域管辖，就是确定不同区域法院第一审诉讼案件（包括刑事、民事、行政、执行等案件）的分工与权限，确定不同地区法院管辖权限与分工的制度。《行政诉讼法》第17条对行政诉讼案件的一般地域管辖作了如下规定：“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖；经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地法院管辖。”该法条至少包含两个内容：一是对原具体行政行为提起的诉讼，由最初作出原具体行政行为的行政机关所在地法院管辖；二是经复议的案件，如果复议机关维持了原具体行政行为，对原告权利义务产生实际影响的仍然是原具体行政行为，原告只能对原具体行政行为提起诉讼，所以仍由作出原具体行政行为的行政机关所在地法院管辖。如果是复议机关改变了原具体行政行为，法条规定，原告可以选择作出原具体行政行为的行政机关所在地法院或者是复议机关所在地法院管辖。由于行政案件的被告只能是作出具体行政行为的行政机关，由行政机关所在地法院管辖就是由被告所在地法院管辖。可见，行政诉讼案件的一般地域管辖仍然遵循了“原告就被告”的设置原则。

　　我国行政诉讼法规定的“原告就被告”地域管辖一般原则，与其他国家法律规定相比，原告选择的余地比较小。如美国法律规定，对于案件有管辖权的地区法院有四种可能：1、被告机关所在地及其官员居住地；2、诉讼行为发生地，例如当事人申请撤销行政机关的传票，可向行为地法院起诉；3、不动产所在地，例如当事人请求恢复被政府机关侵占的不动产，应向不动产所在地的法院起诉；4、原告居住地，公司的居住地是公司成立地。在这四类法院中，除不动产所在地法院是专有管辖权法院以外，其余几处法院原告可以选择起诉。

　　上诉法院的管辖也有几种选择：1、原告居住地，主要营业所所在地；2、交易进行地，某种行为发生地；3、被控制事务所在地或控制行为生效地。再如法国行政法庭原则上对其管辖区域内行政机关的决定和行政合同的诉讼有管辖权，但有许多例外，如关于行政合同的诉讼，由合同履行地法庭管辖，如果合同的履行地超过一个行政法庭的管辖区域或不能确定时，由合同缔结地的行政法庭管辖。此外，行政合同的当事人在不违反公共利益的限度内，可以在争议发生以前，约定有管辖权的法院。

　　笔者认为按照“原告就被告”原则，设置行政诉讼案件的一般地域管辖权，存在如下弊端：

　　一是法院在外部关系上不独立，这是司法权地方化的影响。我国法院系统是与行政区划对应设置的，司法辖区与行政辖区合一，法院的人事任免和财政供给分别受同级权力机关和行政机关的控制，在实质性权力关系上还受地方党委领导。这样，在现实中造成了地方保护主义、部门保护主义和执行难的现象。行政诉讼是解决行政争议的司法手段，作为被告的行政机关为了维持其行政决定，避免败诉，往往通过上述机关利用工作指导、人事任免、经济控制等权力来贯彻自己的意志，对法院、法官施加压力，从而干预审判权的独立行使。因此，按“原告就被告”原则设置管辖权，不能便于人民法院独立行使审判权。

　　二是不能真正有利于人民法院查证与执行。随着我国当事人主义诉讼模式的建立和不断强化，职权主义诉讼模式日趋弱化，并为现代的司法理念和现实环境所扬弃。人民法院调查取证的范围越来越窄，举证质证只能是当事人双方的事情，法官只是被动中立裁判。当事人举证不能，当事人自行承担法律后果。因此，有利于人民法院查证的基础将不复存在。就利于人民法院执行而言，已被现实司法环境所否定，因为地域管辖已反而是造成“执行难”一个重要因素。

　　三是不能真正有效方便当事人诉讼。人民法院针对行政案件的干扰往往无力排除，对行政案件往往不敢受理不敢裁判，当事人不能得到一个公正的“说法”，既损害了司法尊严，又引起当事人进一步的上诉、申诉、缠诉、信访，更是增加了当事人的诉累，并不能真正实现便于当事人诉讼的目的。

　　当然，行政诉讼诸多困境的根本原因，并不在于一般地域管辖权的设置。但是目前整个司法体制改革尚需时日的情况下，可以尝试通过对“原告就被告”的一般地域管辖作一些改革，解决行政案件审理过程中遇到的部分难题。

　　现实中，司法受到行政的极大干预，尤其是在由基层法院审理本县(市)政府作被告的行政案件中，来自政府(包括同级党委)的压力非常巨大。根据最高法院的司法解释，被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件或者社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件列入《行政诉讼法》第14条所称的“本辖区内重大、复杂案件”而由中级人民法院管辖。浙江省依据最高院的司法解释，在行政诉讼管辖制度革新作出了有益的探索——异地交叉审判。

　　所谓“异地交叉审判”的基本设计是:依法对被告是县级政府和重大集团诉讼(10人以上)的行政案件实行异地交叉审判，即由中院直接受理此类案件，受理后依法指定给被告所在地外的其他基层法院审判。具体操作步骤是:①对于被告为县级政府和10人以上集团诉讼案件，由原告直接向中级法院起诉，或者由基层法院移送中级法院管辖;②中级法院审查后，认为符合立案条件的，作出立案受理并确定由被告所在地之外某基层法院审判的裁定;③接受案件移交的法院，按照立案程序立案后进行审判;④通常采取就近原则和随机指定异地法院原则，以方便原告和防止滋生新的干扰。

　　相关统计数据显示，实行“异地交叉审判”模式前，浙江临海市人民法院2002年度共受理本辖区内行政案件96件，行政机关败诉的仅1件，败诉率为1%。在实行异地交叉审判后，该市移送其他基层法院审判的行政案件有8件，政府败诉的有7件，败诉率为87.5%;而外县市移送该市法院审判的行政案件有2件，政府全部败诉，败诉率为100%。其他实行异地交叉审判地区的情况基本相似。异地交叉审判的实践使得行政诉讼管辖制度出人意料地承担起部分实现司法独立和司法公正的功能，从而成为司法改革的突破口之一。

　　借鉴浙江的异地交叉审判制度，设置我国行政诉讼案件一般地域管辖的“异籍管辖制度”，提高人民法院行政审判的抗干扰能力，可以采取两种模式：

　　第一模式：提级审判，即提高一审行政案件管辖的法院级别，使行政诉讼案件脱离行政机关的辖区限制。由级别较高的法院审理级别较低的行政机关作出的具体行政行为，既能使行政案件脱离行政机关的辖区干扰，又符合“上级服从下级”的行政权行使的惯例。

　　第二模式：异域管辖。根据我国法律规定的指定管辖制度，一审行政诉讼案件统一由上一级人民法院立案受理后，将被告为甲区的行政机关的案件指定乙区法院管辖，反之亦然，依此类推。案件受理相对集中后，由上级人民法院在辖区内均衡分配，可以解决辖区内行政案件过度集中在某几个基层法院，而其他基层法院行政审判资源被闲置的状况。目的在于是使行政诉讼案件脱离行政权的干扰和破坏。

　　在依法审判构建“和谐社会”的大背景下，深层次探讨我国行政诉讼地域管辖改革，对法院在审理行政案件中独立行使审判权，摆脱地方保护和来自各方面的非法干预以及方便当事人行政诉讼都具有非常重要的意义。　

作者单位：

山东省东营市中级人民法院

山东省东营市河口区人民法院