摘要：监督权是宪法赋予各级人大及其常委会的重要权力，但目前人大在行使监督权的过程中存在较为严重的失偏现象。其原因在于一是理论上对人大监督权的构成及运行规律没有准确的定位，对共产党作为领导党和执政党一身两任的地位的认识存在误区；二是宪法规定的政体失衡，两院的宪法地位没有落实；三是程序法律的缺失，监督权的行使随意性大，刚性不足，相应矫治这种失偏现象，也必须以此三者为突破口，使人大监督权的行使回归到理性和法制的轨道。

　　关键词：人大监督权　 失偏　 原因探讨　 矫治对策

　　监督权是宪法赋予各级人民代表大会及其常委会的一项重要权力，但从现实来看，人大监督权还没有得到充分发挥和全面的落实。概括地讲，人大监督权的行使存在较严重的失偏，甚至是虚置现象，必须下大力气加以矫治。当前《监督法》正在起草和讨论之中，藉此东风，对人大监督权行使的问题及其解决途径进行探讨，不仅有利于改进人大的监督工作，而且也为《监督法》的制订提供理论和现实依据，意义深远。

　　一、人大监督权行使中的失偏现象

　　（一）监督范围和对象上的失偏

　　过去我们一提到监督，就想当然地认为是对“一府两院”的监督。[1]诚然，对“一府两院”的工作实施监督是人大监督工作的最主要内容，但不是全部。比如对作为执政党的中国共产党是否应接受人大监督，还存在认识上的误区。长期以来，我们一直认为既然“党是领导一切的”，人大也要置于党的领导之下，又怎能对党进行监督和制约呢？因此党的执政行为一直排斥在人大的监督视线以外。

　　从实践的层面上看，人大对一府两院的监督，重点应在于对政府及其组成部门的监督，但人大对政府的监督却仅限于在一年一度的人大会上听取政府工作报告，而对其行政行为的合法性甚至违宪性不予审查，政府的行政行为特别是抽象行政行为（指政府制订规范性管理文件的行为，俗称发红头文件）与法律相抵触，甚至与宪法相违背的现象频频见诸报端，人大对此置若罔闻，转而频频向“两院”发难，使得本“应该享有独立性的司法机关事实上最缺乏独立性”。[2]

　　（二）监督的方式上的失偏

　　按照宪法和组织法的规定，人大行使监督权的方式主要有：（1）听取和审议工作报告；（2）组织代表视察；（3）提出质询案、罢免案；（4）组织对特定问题进行调查；（5）受理人民群众对错案的申诉和对司法人员的控告；（6）进行执法检查；（7）审查和撤销同宪法和法律相抵触的行政法规、行政规章、决定、命令、地方性法规、地方性行政规章。但人大在行使监督权的过程中，一是孤立地行使各项监督权能，导致渠道不畅，效果不佳；二是没有针对被监督对象履行职责的规律和特点实施监督，千篇一律，故难以保证其职能的实现和作用的发挥。譬如行政权和司法权，法院依不告不理原则处理法律争议，在实施法律过程中处于被动地位，其本质在于公正和独立；而行政机关则需积极推行法律，直接实现法律规定的状态，其本质在于合法和效率。因此人大对其控制方法亦应循其规律而有所变更。但实际情况却并非如此；三是除例行的听取、审议工作报告和执法检查以外，人大尤其是地方人大把大部分精力都放在两院具体案件的监督上，个案监督成了人大的主要监督方式和内容。而对其他方面的监督，要么懒于动议，要么流于形式。譬如对学界反映强烈的两院司法解释存在比较严重的越权问题，人大也一直对此孰视无睹。

　　二、对人大监督失偏的原因探讨

　　（一）认识上的偏差

　　依照宪法和法律，人大有立法权、监督权、任免权和重大问题的决定权四大职权，一般认为监督权无非就是听汇报、视察、调查、交办、转办、督办人大代表批评意见和群众控告。对监督权的构成和法律定位缺乏一个清醒和准确把握，片面地将监督权与其他四项职权割裂开来，以致实践中孤立地行使监督权，发现问题而无法处理和解决问题，是人大监督面临的一大尴尬。我们认为监督权是一个综合的系统，在人大的四大职权中处于中心和主导的地位，是一项总权力，而其他三项权力是它的分支权力。立法的目的在于实施，而在监督实施中，行使罢免权和决定权，就能体现监督权的本质要求，实现监督之目的，因此监督权系由三个方面的各个分支权力构成：（1）为进行监督准备条件和为监督后解决某些问题的权力，即立法权；（2）进行监督过程中所拥有的权力，包括转办，交办人大代表批评意见和群众的申诉、控告，特定问题调查权、视察权，组织执法检查权、听取、审议工作报告权、质询权；（3）关于监督后的处理权力，包括审议议案权，作决议、决定权、罢免（免职）权。故而，监督权的行使也是一项系统的工程，既要畅通监督渠道，发现问题，更要寻根溯源，有始有终解决问题。

　　其次，监督对象范围的认识也存在两个问题，一是过于狭窄，二是对共产党的执政地位理解不透，故而将其排除在人大监督之外。《宪法》第五条规定：“一切国家机关和武装力量，各政党和各社会团体，各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”因此人大监督的对象和范围是相当广泛的，包括：国家主席、中央军委及其领导的武装力量、各政党和工、青、妇等所有社会团体、各级人民政府及其组成部门、各级人民法院和人民检察院、各企、事业单位、全体公民的一切社会活动。共产党是否应接受人大监督是一个长期围绕我们的理论和现实问题。人大既然是在党的领导之下，又怎么可能来监督和制约党的领导呢？究其原因就在于混淆了党领导与党执政、领导党与执政党的两组概念的区别。“中国共产党在法治国家作为一个整体，既是领导党，又是执政党，一身二任。”[3]这双重身份，既有联系，又有区别。党的领导是一种政治思想权威，而非国家权力，其特点是政治、思想上的指导，领导党通过向国家机构推荐领导干部，当选为国家机构领导人行使执政权，并通过法定程序将党所反映和集中了的人民意志转化为国家意志，制定为法律，以国家、政府名义依法推行其政治主张来实现其领导权。而党执政则是作为执政的党组织与党员干部通过人民的直接或间接选举，当选为国家机构领导人，取得组成政府、行使执政权的合法资格，行使管理国家事务的职能。作为执政的党它不仅要接受党的监督，还要接受人大代表人民的监督。

　　（二）宪法规定的政体失衡

　　人民代表大会制度是我国的基本政治制度。一府和两院是人民代表大会之下两个平行的国家机构，三者组成一个正三角形的政体结构。但事实情况非如此，先就人大自身而言，尽管人大建设有长足进步，尤其是立法工作突飞猛进，但还存在代表素质不高（各地不断出现的贿选风波就是一个例证），以及人大组成人员作为一种待遇进行安置退职干部的事实也不容回避，人大这种先天性营养不良的状况导致了人大不敢监督和不善监督两种弊病。特别在对与政府的关系之中表现得尤为突出。本来对政府的监督应当是人大监督的重点，这是由行政权力的广泛性，行政行为的主动性、直接性所决定的。同时由于“议会立法”不足，导致了对行政立法的广泛授权，于是行政机关借法争权，借法护权的现象就在所难免，《立法法》、《行政诉讼法》设定的监督渠道又不衔接和畅通，[4]而人大的过分宽容又助长了行政权力的膨胀，造成了立法权（监督权）与行政权的失衡。

　　其次，从行政机关与司法机关的关系来看。司法权对行政权进行监督是法治国家的通例。但从现实来看，一府两院作为两个平等的国家机构只是一种理想化的概念或者说是法治建设的理想状态，从人民代表大会产生至今，司法机关从来就没有与行政机关平起平坐过，司法机关缺乏独立性，甚至在某些地方还被政府作为它的一个部门来对待。究其原因一是司法机关的宪法地位一直没有得到落实，司法独立还只是一句宪法性的口号；二是法院的人、财、物都受制于政府，使得法院只得委曲求全，听命于地方政府，想硬也硬不起来，这也是地方保护主义屡绝不止的根源。

　　行政机关的“硬”与司法机关的“软”就很自然地把人大监督的矛头偏向了司法机关，人大为了彰显其监督的权威和实效，也自觉不自觉地把监督的重点偏向了司法机关。

　　（三）程序法律的缺失

　　《宪法》和《组织法》赋予了人大对一切政党、国家机关和社会团体等进行监督的权力，但如何监督迟迟没有下文。由于没有一套严格的、行之有效的监督运作程序作保证，一方面导致监督权的虚置；另一方面又可能使监督权落入个人手中，使集体行使监督权的原则受到破坏，导致监督权的滥用从而成为某些人循私情、谋私利的工具；第三，对被监督者而言，法律也没有规定其明确的责任，因此被监督者不积极配合监督和消极应付的现象极为普遍，而人大也没有相应的后续措施和手段予以制约，以致于公众对这一制度的期望值不高，参与度不高，公信度不高，监督的效力刚性不足，效果评价弱化。

　　三、矫治人大监督权的对策及法律思考

　　（一）树立宪法至上的法律理念，提升人大的地位和权威

　　宪法是治国安邦的总章程，宪法是一切权力之源，在一国的法律体系中居于最高的法律地位，是其他法律制定的依据。在今天，没有宪法或者宪法没有权威就没有法治国家已成为人类的共识。“十六大”提出了建设政治文明的战略任务，“其实质就是将法治推进政治领域，以法治的政治代替任意的政治，以法治的政治代替运动的政治。”而“没有宪法就没有政治文明，宪法是政治由暴力的政治、野蛮的政治转向文明的、对话的、理性思辩的政治的逻辑起点”[5]，因此“建设社会主义政治文明”、“建设社会主义法治国家”依法治国就必须树立宪法至上的法律理念。

　　首先，必须强化宪法的实施和监督。从中国的实际出发建立有效地保障实施宪法的规范、程序和具体制度，关键在于完善和落实宪法规定的权力制衡体制。分权是宪政国家的基本属性和要求，“凡权利无保障或分权未确立的国家就没有宪法”，分权与权力本身的社会属性和政治属性无关，其目的在于加强对权力的制约和监督。目前在我国，分权已被宪法所确立，但没有落实，因此必须落实两院之宪法地位，实现分权制衡，从而达到十六大提出的“加强对权力的制约和监督”的目的。

　　第二，必须树立人大作为权力机关的地位和权威。各级党委要把人大工作列入重要议事，重视人大建设，改变将人大作为安排从领导岗位退职干部场所的现状，支持和保障人大依法行使监督权。

　　（二）强化监督意识，完善监督体制，改进监督方法

　　“没有监督的权力必须导致腐败”，如果宪法和法律得不到很好的实施就无异于一张白纸，如果宪法和法律没有权威，依法治国就等于一句空话。监督宪法和法律的实施是宪法赋予人大的一项神圣使命，当前，现实社会中有法不依，执法不严，违法不究的现象还时有发生，有调查表明人民群众对宪法和法律实施的满意度还不高。[6]胡锦涛同志也说过：“一些不同程度的违宪现象还存在”，[7]因此作为人大来讲应该正视这些现实问题增强忧患意识，全局意识，勇敢地担负起法律监督的神圣使命。

　　当然，人大不仅要敢于监督还要善于监督。善于监督就是要讲究监督方法，注重监督实效，关键是找准监督重点，协调与发挥各类监督方式的作用。我国法律设置了多种监督方式和渠道，如公、检、法三机关之间相互制约和监督，检察机关的专门法律监督，行政诉讼制度，审判机关的内部监督如再审制度等等。这些监督方式和渠道和人大的监督共同构成了有中国特色的法律监督体系，它们之间有明确的分工和职责范围。人大应该保证这些监督渠道的畅通和发挥应有的作用。如果人大事无巨细，面面俱到就无异于剥夺和限制其他监督主体作用的发挥，也造成国家公共资源的浪费，同时人大监督如果陷入了一些具体的事务性的纠缠中没有超脱性，也必然降低人大监督的权威性，因此要依照宪法精神合理确定监督的内容和工作重心。

　　第一从监督的对象看。在一府两院中，政府及其组成部门应该成为监督的重点。这是因为行政机关积极推行法律，直接实现法律规定的状态，行政权力具有扩张性，行政程序具有简洁性，行政行为具有直接性，因而行政权力也是最易被滥用的，而司法机关依照“不告不理”的原则消极、被动地适用法律处理法律争议，而且“司法独立”的宪法原则拒绝和排斥对司法权的过多过滥的干预。

　　第二从具体的监督内容来看。关于对行政机关的监督，重点在于对其抽象行政行为的监督。抽象行政行为几乎涵盖社会管理的每一个角落，而现实中行政机关借法争权、借法护权的现象又非常严重，导致了行政规章与法律法规相抵触，中央各部门规章之间，地方规章之间，中央各部门规章与地方规章之间的矛盾和冲突比比皆是，而实践中几乎没有一例人大对此监督的个案。从法律设定的救济方式和渠道来看，抽象行政行为不具有可诉性，不能获得司法救济，而具体行为违法，相对人可以提起行政复议、行政诉讼来改变或撤销具体行政行为从而获得救济和赔偿。因此人大应将大力气放在对抽象行政行为的监督上，这种监督包括对行政立法过程的监督，以及行政法规、规章在实施后与法律相抵触，而及时加以撤销。同样的道理，关于对司法机关的监督，也应将重点放在司法机关的司法解释上，而对具体案件的监督应主要依靠法院审判监督制度以及检察机关的专门法律监督来实现。

　　第三就监督方式上而言，应将重点放在对人的监督上。对人的监督，这也是人大对执政的共产党实施有效监督的主要方式，因为党成功执政的关键在于选拔培养并向人大推荐优秀干部担任国家机构领导人来实现，人大通过掌握党推荐担任行政官员、司法人员的人选的具体情况，包括学历、资历、能力、勤绩、品格、法律素养、政绩等，以及了解其此前任职的表现。一旦发现有贪污渎职、重大过失、犯罪等情形或者表明其不称职时，及时提起罢免或免职程序。

　　（三）加快制定《监督法》，完善人大监督的法律程序

　　《监督法》迟迟没有出台，虽然不少地方立法规定了行政机关和司法机关接受人大监督的实施办法，但这种地方性立法位阶较低，刚性不够，人大监督权是宪法规定，人大与行政机关和司法机关的关系属于国家政体的内容，属于宪法和基本法需要解决的问题，应由宪法、法律来规定而不应由地方性法规来规范。因此，《监督法》的制订已是刻不容缓。

　　依照《宪法》的规定，《监督法》的基本框架应包括监督的目的，原则；监督的主体，监督的对象和范围；监督的组织机构；监督的方式等。除此之外，《监督法》应着重规定监督的具体操作程序，主要包括对抽象行政行为和司法解释的审查程序（违宪审查程序）和罢免、免职程序（弹劾程序）。

参考文献：

[1]程湘清.人大监督制度和监督工作中的若干问题[J]，中国法学，1992，（5）。

[2]童之伟.与时俱进，完善宪法[J]，法学，2003，（1）。

[3]郭道辉.治党：固守陈规还是与时俱进——从革命党到执政党领导党的历史转变[J]，法学，2002，（7）。

[4]康云峰、赖建根.论规章的法律属性及其在行政诉讼中的适用问题[J]、井冈山师范学院学报，2002，（2）。

[5]周永坤.政治文明与中国宪法发展[J]，法学，2003，（1）。

[6]韩大元、王得志.中国公民宪法意识的调查[J]，政法论坛，2002，（6）。

[7]胡锦涛.在首都各界纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会上的讲话[N]，法制日报，2002－12－5，（1）。

（作者单位;江西省吉安县人民法院）