近年来，各级行政主体在行政执法中无论是事实认定、证据把握，还是程序适用上，执法水平都有了很大的提高。但是，笔者根据对近年来浙江省奉化县人民法院审结生效的49件行政诉讼案件所作的抽样调查、分析，发现行政主体的执法水平仍存在不少的问题，潜在着一定的不安定隐患，亟需引起重视。

　　一、近年来行政诉讼案件的特点

　　1、集团诉讼占一定的比例。在49件行政案件中，原告人数在10人以上的有7件，占所诉案件总数的14.3%。如岳林街道舒前村舒某某等41人诉土管局土地管理行政处理行政争议一案，原告人数达41人之多。这类集团诉讼案件人数多、社会影响面广，审理难度大，极易引发集体上访等不安定事件。

　　2、被诉行政机关相对集中。在抽样调查的案件中，被告主要集中在国土资源、房管、劳动保障部门，涉及土地使用权证、房产所有权证的登记变更、土地征用拆迁和违法行为的查处、劳动工伤的认定和行政补偿等方面。其中，土地、房管、劳动保障三类案件有33件，占67.3%。同时市政府、行政机关作被告的案件占绝大多数，有46件，占93.9%；而镇（街道）政府作被告的只有3件，仅占6.1%。

　　3、从起诉类型看，起诉被告行政不作为案件占有较大的比重，有13件，占所诉案件总数的26.5%。说明行政相对人法律意识提高，行政机关不仅被认为“乱执法”要被起诉，而且不执法也要被起诉。

　　4、当事人起诉范围扩大。以前行政相对人对公安、土管、工商等行政机关的拘留、罚款等处罚类案件起诉多，近年来此类案件日趋下降。49件行政案件中涉及处罚类的行政案件仅有5件，占10.2%，当事人起诉内容开始涉及各个方面，既有权证许可登记、变更、工伤认定，又有征地、拆迁、行政处罚，更有行政机关不作为行为，范围大为扩大。

　　5、行政主体存在过错的案件仍占相当数量。在49件行政案件中，被告在审理期间变更具体行政行为作了行政作为而原告撤诉的有5件，判决行政机关败诉的有6件，两者共有11件，占所诉案件总数的22.4%。从中可以发现我市行政机关执法方面的不少问题，必须引起我们的重视。

　　二、行政执法存在的问题

　　1、适用法律法规错误或没有法律依据。在抽样案件中，有2件案件系行政机关作出的行政行为所适用的法律、法规错误。如江口街道前江村江某某诉公安局治安行政处罚一案中，江某某因驾驶摩托车发生一般交通事故，负次要责任，该局应当适用《道路交通管理条例》第24条第1款第五项的规定，对江某某处以50元以下的罚款，却错误地适用了该《条例》第24条第1款第四项的规定，对江某某处以150元的罚款。又如江口街道江口村樊某某诉土管局土地拆迁裁决行政争议一案中，该局依照规范性文件和内部会议纪要规定，对原告的宅基地97.68平方米作出拆迁补偿裁决，从而导致行政行为没有法律依据。

　　2、程序不当或严重违法。有5件案件行政机关存在程序上的不当或严重违法。如某老人乐园诉房管局土地使用证抵押登记行政争议一案中，某老人乐园因向银行贷款而以土地使用证作抵押，在向该局登记时，该局不是在其土地使用证上载明已作抵押的记载，而直接扣留了该土地使用证。再如江口街道横路村邬某某等19人诉某管委会在尚无办理农用地转用手续和取得省政府征地批准文件情况下，迳自实施征用土地，属于严重程序违法。后在审理期间原、被告自行解除征用土地合同，被告停止征地。

　　3、未履行法定职责。有4件案件行政机关在接到行政相对人的申请后没有在规定期限内履行其法定职责或拒绝履行法定职责。如松岙镇朱某某等4人诉民政局履行法定职责行政争议一案中，朱某某等人要求查处邬云某等人扩建祖坟侵犯其丈夫坟墓行为，提出申请后，该局未在二个月内作出投诉处理，朱某某遂向法院起诉。尽管该局在法院审理期间作出了书面答复，但仍被认为行政不作为而被判决败诉。

　　4、认定事实不清。如锦屏街道陈某等21人诉规范局城市规划行政争议一案中，该局在审批锦山明珠架空层建设工程许可证时，以架空层平面项目名称作为许可项目，没有主体审查，没有注意到个别地方有车库标注，造成车库偏低，引起纠纷，属于工作有差错。

　　5、工作存在随意性。如某厂诉土管局土地证更正登记行政争议一案，某厂在1991年领取该局颁发的土地证时，载明土地用途为住宅用地（国有划拨），2003年3月该局有关同志只查看了某厂的土地证，而没有审查作为土地登记唯一根据的该局土地地籍档案中的土地登记卡，就轻易同意该厂补交土地出让金，使其土地性质由国有划拨变为国有出让。到2004年5月，该局发现土地证上登记的与地籍档案中登记卡所登记的土地用途不一致时，又通知某厂退还已交的土地出让金，依法更正为工业用地，从而引发纠纷。

　　剖析产生以上问题的原因，笔者认为，主要有：1、部分行政执法人员对依法行政的重要性必要性认识不足，执政为民的意识比较淡薄，工作缺乏主动性，责任不到位，作风不细致；2、一些行政执法人员业务素质不高，尚未完全掌握法律法规的有关规定，在事实认定和法律适用上把握不准；3、部分行政机关执法人员存在重实体轻程序的现象，操作流程过于简单化，导致程序不当和违法；4、行政执法监督机制不健全，导致对违法行政行为不能及时发现和纠正；5、现行法律法规不健全、不配套、不具体，缺乏可操作性。

　　三、解决问题的对策

　　1、深化认识，提高行政机关依法行政的自觉性

　 依法行政是依法治国的重要内容。各级行政机关要进一步提高对依法行政重要性必要性的认识，把依法治国方略落实到依法行政的行动上，在作出每一项具体行政行为时，都要贯彻依法行政的原则，按照法律的规定办事，要加强对行政执法人员的监督、管理和政治教育，强化执政为民的服务意识，树立求真务实的工作作风，增强工作的责任感，依法履行法定职责，杜绝不作为行政行为，不断提高全体工作人员依法行政的自觉性和主动性。

　　2、加强对行政执法人员的业务知识和诉讼能力的培训，提高依法行政的水平

　　各级行政机关要有计划地组织行政执法人员学习行政诉讼法及有关的法律法规，学习实施具体行政行为的操作规程，熟悉有关的法律条文和行政执法中的有关程序，提高他们的业务能力。各级行政机关还可以组织行政执法人员旁听法院审理案件，从中了解人民法院如何依法审查行政行为，从中总结经验，找出存在的问题，吸取教训，提高参与诉讼的能力。条件许可的行政机关可设立专门处理具体行政行为和参与诉讼的执法机构，由专门的机构去行使作出具体行政行为的权利，专门参与诉讼事务，以提高行政执法队伍的整体素质。

　　3、坚持实体、程序并重，严把案件质量关

　　程序是实体公正的保障。行政机关不但要重视对案件处理实体上的适用，也要重视对案件处理程序上的把握。办理行政执法案件，一定要从事实上、证据上、处理的程序和结果上、适用的法律法规上严格把关，确保行政执法案件质量，以减少和避免在行政诉讼中败诉。

　　4、建立健全监督制约机制，及时发现和纠正违法行政行为

　　一要强化责任制考核。要建立行政机关责任人考核制度，把依法行政作为行政机关一把手政绩量化考核；要健全行政执法人员责任制，把执法人员工作的好坏与对个人的奖惩挂钩，增强执法人员责任心。二要落实行政执法监督员制度。要充分发挥监督员的作用，及时与监督员交流与沟通，及时纠正不当或违法的行政行为。三要建立与法院工作联席会议制度，认真对待人民法院的司法建议。一方面，行政机关可以把在行政执法中遇到的困难和问题向人民法院反映，及时通报行政执法的有关情况。另一方面，人民法院要支持行政机关依法行政，帮助行政机关解决行政执法中遇到的法律难题，对在审判案件过程中发现的行政执法的问题，有针对性地提出司法建议，行政机关要认真对待，及时研究办理。

　　5、进一步加强立法工作

　　当前我国正处于法制化发展进程中，各类法律法规存在着不完善、不配套、缺乏可操作性现象，如拆迁、征用土地等方面。这也是导致一些行政机关行政执法案件质量不高的原因之一。为使行政机关在实施行政行为时有法可依、有章可循，建议有关部门针对行政执法过程中出现的问题，抓紧完善法律法规，制定配套规章，为行政机关依法行政创造一个既有法律依据、又有程序保障的良好法制环境。

（作者单位：浙江省奉化市人民法院）