摘要：抽象行政行为的可诉性问题是现代行政法学界争议比较大的一个学术性问题。能否将抽象行政行为纳入司法审查以及如何构建抽象行政行为的司法审查制度将成为行政法学发展的一个重点。拙文仅就抽象性行政行为可诉性问题谈一下自己的看法，以求教于各位。若有不当的地方，请予以批评指正，以求共勉。

　　关键词：司法审查　抽象性行政行为　行政诉讼　行政主体

　　一、概述

　　抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定对象实施的能反复使用的具有普遍约束力的行为规则的行为。抽象行政行为具有以下特征：第一，抽象行政行为是行政主体以职权的单方行为。实施抽象行政行为的主体必须是行政主体，且抽象行政行为是行政主体基于本身的职权所为的单方行为，它的成立不以行政相对人的合意为条件。第二，抽象行政行为的对象是不特定的。抽象行政行为以普遍的和不特定的人或事为规范对象，而不是针对特定的人或事。第三，抽象行政行为的效力具有普遍性和反复使用性。抽象行政行为是具有普遍约束力的行为，它对某一类人或事具有约束力。第四，抽象行政行为具有不可诉性。就目前中国的行政诉讼制度而言，行政相对人对具体行政行为不服可以提起行政诉讼，但抽象行政行为不能成为行政诉讼的直接对象。

　　根据不同的标准，可以对抽象行政行为作不同的分类。最常见的分类是以规范程度和效力等级为标准，根据这一分类方法，抽象行政行为分为：行政立法行为和制定其他行政规范性文件的行为。行政立法行为是制定行政规章和行政法规的行为。制定其他规范性文件的行为是指行政机关制定行政措施，发布决定和命令的行为。抽象行政行为具有极为重要的地位，在国家政治生活和经济生活中担当重要的角色，是党和国家重大方针政策的具体化和细则，是人民民主国家的重要工具。主要表现在以下几个方面：第一，合理地设定行政权，保障行政的统一和高效。现代行政活动复杂而多变，而抽象行政行为具有稳定性和普遍适用性的特点，从而能够适应复杂多变的社会。第二，规范和控制行政权，保障公民的合法权益不受侵犯。制定相关的法规和规章，为行政权的使用设定一定的标准和界限，从而达到控制和规范行政权的功效，近而保障公民的合法权益不受侵犯。第三，促进市场经济的建立和完善。市场经济对中国来说是新事物，尤其要建设有中国特色的社会主义市场经济更是前所未有的伟大尝试。抽象行政行为是根据社会的发展制定法规和规章的行为，通过制定符合社会发展的规章和法规，社会主义市场经济就会在科学的规则范围内健康和有序的发展。抽象行政行为为社会主义市场经济建设保驾护航。

　　任何事物都具有正反两个方面。在看到抽象行政行为重要作用的同时，我们也要认识到抽象行政行为可能带来的危害。行政机关及其工作人员也可能会违法或不当的作出抽象行政行为，这样会造成严重的恶果。由于抽象行政行为具有涉及相对人广泛和周期长的特点，所以，若行政机关及其工作人员违法或不当的作出抽象行政行为，那么不仅会侵犯了广大人民群众的合法权益，而且影响党政机关的形象，违背全心全意为人民服务的宗旨，建设和谐社会将无从谈起。同时，抽象行政行为所涉及的行政相对人特别多，往往会引起集团诉讼和团体诉讼，造成社会动乱，那么社会主义现代化建设的大好局面将毁于一旦。由此可见，抽象行政行为是行政诉讼中一个十分重要的问题。

　　二、我国有关抽象行政行为行政诉讼的现状

　　我国的行政诉讼法第二十条明文规定 “人民法院不受理公民、法人、或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”由此可见，我国的行政诉讼法将抽象行政行为排除在司法审查之外。法是公平正义的化身，是调整社会的艺术，将抽象行政行为与法隔离，实际上是赋予了抽象行政行为“司法豁免权”，这有悖于法治的精神和原则。主要表现在：第一，行政法治难以实现。行政法治的核心是依法行政，抽象行政行为当然应当依法作出，其是否合法应当有司法机关作出判断，这样就会对行政机关形成一种压力，促使行政机关依法行政。但事与愿违。第二，司法机关不能完整的行使司法权。司法权就会成为行政权的附庸，司法独立性便失去了保障。第三，不能充分利用司法资源，徒增法律成本。

　　由此可见，我国目前的行政诉讼制度存在很大弊端，不能适应法治国家建设的需要。因此，应当改革现有的行政诉讼制度，将抽象行政行为纳入司法审查对象之内是必然。将抽象行政行为纳入司法审查的原因有：第一，现行的监督方式对抽象行政行为的监督效力不大，作用不明显。现行的监督方式主要是权力机关和上级机关的监督，它们不能适应监督的需要，不能有效制约行政权。第二，抽象行政行为对公民具有极大的危害。在我国，大量抽象行政行为侵犯公民权力的情况是比较严重的。这不利于实现依法行政。第三，由法院对抽象行政行为进行司法审查是世界各国通行的作法。法院对使用法律具有不可替代的权威性。因此，抽象行政行为应该而且必须纳入司法审查的范围，这是社会经济、政治、文化不断发展进步的必然和必需。

　　三、构建抽象行政行为司法审查制度的构想

　　将抽象行政行为纳入司法审查是社会的必需，现实意义重大。建构科学合理的制度应包括以下内容：

　　第一，将抽象行政行为纳入司法审查的范围，否定那种将抽象行政行为排除审查的传统做法。这相应的要求修改我国的相关法律，如修改《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”将其中的具体行政行为修改为行政行为。从而在法律层次上将抽象行政行为纳入司法审查的范围。

　　第二，采取积极发展，稳步推进的方针。由于受以前计划经济和行政权至上等观念的影响，不宜将全部的抽象行政行为立即纳入司法审查的范围。这需要一个循序渐进的过程。因为现存的司法观念和社会环境还没有完全转变。因此，对抽象行政行为的司法审查范围采取逐步扩大的方法是现实的:首先,先将行政法规、规章以外的其他规范性文件纳入行政诉讼范围。其次,随着司法实践经验的积累，再进一步扩大被审查规范性文件的范围，将部门规章、地方政府规章纳入诉讼范围。最后,在各项条件成熟的情况下将行政法规纳入诉讼范围。

　　第三，转变司法审查的标准，既由行为标准转变为利益标准。所谓行为标准是指对行政行为的司法审查以是否为具体行政行为为标准，即法院只对具体行政行为进行司法审查，对抽象行政行为法院无法进行审查，其弊端可想而知。所谓利益标准是指法院能否对行政行为进行审查主要看行政相对人与该行政行为有无法律上的利益。即无论行政行为的类型如何，只要与行政相对人有法律上的利益，行政相对人就有权申请法院对该行为进行审查。相应的，法院也就享有了对该行政行为的司法审查权。这样，就能够一方面促使行政机关依法行政；另一方面能及时救济行政相对人的合法权益。只有以利益为标准改革我国现行的司法审查制度，才能实现以人为本的的法律文化的转型。这也是以人为本，建设和谐社会伟大目标的必然要求。

　　四、总结

　　构建和谐社会是我国的宏伟目标，对我国意义重大。法治是构建和谐社会的重要保障，奉行法治，依法治国是我国的基本国策。将抽象行政行为纳入诉讼范围是大势所趋，历史必然。我们应顺从历史，从实际出发，积极主动的更新和转变与时不符的旧观念、旧思想。否则就如同“螳臂挡车”，其后果可想而知。

（作者单位：山东省枣庄市薛城区人民法院）