笔者曾对非诉行政执行案件的申请期限及对其合法性的审查作过浅探，但基于现有的立法规定，先前的设想与实践总有一定的差距。基于过去的思考，立足于现有的规定，笔者就如何更加科学地审查非诉行政案件的合法性浅抒己见。

　　非诉行政执行案件是人民法院以行政机关的行政法律文书为依据而依照民事执行程序采取强制执行措施的一种司法活动，这意味着行政权利义务关系的决定权与执行权是分离的，“非诉行政执行” 案件的性质是“行政”，其特点是“非诉”。从法理上讲，非诉事件一般在下列情况下成立：1、特别需要赋予法官广泛裁量权的事件；2、公益性较浓厚的事件；3、特别在程序上简易、迅速解决的事件；4、没有对立当事人要求法院依实体法确定实体权利是否存在的事件。这些特征体现了“非诉”的价值取向－成本与效率。但作为一种解决权利义务关系的手段，必须予以准确地定位、科学地设置，才能真正发挥出迅速解决社会问题、稳定社会秩序之功效。我国对具体行政行为的执行采取的是司法强制执行为原则，行政强制执行为例外的法则，大量的具有强制执行内容的行政决定由人民法院依法强制执行。对于这种执行权地运作，我国的制度设置将其定位为“非诉”。

　　根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《解释》）第九十三条的规定，人民法院在三十日内以合议庭的名义对具体行政行为的合法性进行审查并作出是否准予强制执行的裁定，这种裁定是对具体行政行为的效力（执行力）作出的判断，应当说，这种规定是体现了“非诉”的性质，对于这种非诉审查，应从两个层面理解。第一层面是审查其合法性，当然是对该具体行政行为是否具备合法要件进行全方位的审查，这一点从学理到实践均无多大争议；第二层面是现有的规定对合议庭采用何种形式及程序进行审查并未作出明确规定。实践中，合议庭接到执行申请后大多采用单方的书面审查而直接作出立即生效的是否准予强制执行的裁定，然后向双方送达。这种审查方式有很大的弊端，按照《解释》第八十八条的规定，行政机关在相对人起诉期限届满后才能向人民法院申请执行，做为被执行人的行政相对人面临强制执行时会提出种种辩解理由，其中不乏合法的但在单方面的立案审查时却难以发现的事实和理由。由于相对人已超过起诉期限，人民法院在已经裁定准予执行的情况下，一方面无法启动诉讼程序给相对人以救济，另一方面也不能违背不告不理原则去终止具体行政行为的效力。这种境地不能不说是非诉审查程序的严重疏漏。根据现行规定，人民法院对申请执行的具体行政行为的审查标准是“明显违法并损害被执行人合法权益”，这一标准与行政诉讼中的审查标准截然不同，大量不合法或有瑕疵的具体行政行为进入执行程序在所难免。因此，较低的审查标准加之缺少科学而严密的程序保障，相对人的实体权利往往得不到有效保障。

　　现行的立案审查只是为相对人提供了一次没有抗辩权的救济途径，这种救济途径的局限性很大。理论上说，行政机关申请人民法院执行其具体行政行为是在赋予当事人诉权的前提下进行的，如果相对人有异议可以也只可以通过诉讼程序来解决，无需在执行程序中提出异议，实践中，由于种种原因，行政相对人的法律素养、维权意思较低，对存在异议的具体行政行为申请复议或提起诉讼只是小部分，大多数未履行义务的相对人采取的是消极的不理睬或被动的抵制。而相对人不申请复议或不提起诉讼并不意味着具体行政行为合法，因此，申请人民法院强制执行的具体行政行为未必都没有错误，加之人民法院以“明显违法并损害被执行人合法权益”为标准而对具体行政进行单方面的书面审查，不合法的具体行政行为被裁定准予执行在所难免。而现行准予执行的裁定一经作出便具有法律效力，当事人无权提出复议也无权提起上诉，这样便出现权利与义务失衡现象，这种没有救济途径的司法审查模式既不符合公正原则也违背了设置非诉事件的初衷。

　　笔者认为，这种疏漏在于，《解释》对合法性审查方式的规定太原则、太简略，人民法院对具体行政行为的合法性审查缺少了抗辩性及阻却措施。所谓缺少抗辩即在审查立案至做出裁定前，行政法律关系的当事人特别是相对人没有陈述和申辩权；所谓缺少阻却措施即在确认具体行政行为具有执行力后发现了不合法因素而不能做出与先前裁定内容相矛盾的决定。既然现有规定是原则的，那么在其范围内细化操作程序，既是现实的又是可行的，笔者提出以下建议以期同仁指教：

　　一、书面审查原则。

　　基于国家权力的分立，司法权应充分尊重行政权的公定力，行政行为的公定力的外在表现是其效力，内在表现是对其实体和程序两方面的尊重，因此，具体行政行为一经做出非经法定程序被撤销或确认无效便具有推定合法的效力，非诉审查程序是基于行政决定权与执行权分离而派生，它不具有对行政决定的效力进行实质判断的权力，而只能就这种效力能否通过司法程序予以实现进行判断。因此，基于对行政程序的尊重人民法院只能进行单方的书面审查而不能重复行政调查行为。

　　二、有限确认原则。

　　行政决定权与执行权的分离还有另外一方面重要含义，即体现出权力监督原则，这种权力设置的初衷是司法监督，这也是其核心价值。作为一种司法活动，非诉执行审查应当是有别于诉讼审查方式的审核和判断，它应当具有自身的特点。这种特点，笔者将之归纳为“有限确认”，即人民法院以尊重行政公定力为前提进行司法审查。具体地讲：

　　1、人民法院经过单方的书面审查后，得出初步结论，就具体行政行为的合法性及是否符合强制执行的条件做出裁定，但此裁定并不立即生效，而是赋予当事人一定期限的复议权，逾期则发生法律效力。（这种做法表面上看有违“不停止执行原则”，但这种例外符合法治原则，也符合现行立法中的规定）。基于对行政效率的维护，复议期间以三天为宜。

　　2、当事人在法定期限内提起复议申请，应当以书面方式提出，为防止当事人滥用权利而浪费司法资源，根据诉讼费收取的原理，应当由申请人预交复议所需的实际支出费用，该费用最终根据复议结果决定如何承担。

　　3、人民法院应根据当事人的申请召开有关当事人参加的具有抗辩性的审查庭，合议庭根据各方的举证、质证意见作出判断，继而作出最终裁定。

这种以当事人复议权为补充的有限确认审查方式，一方面维护了行政行为的公定力而体现了非诉的性质，另一方面也赋予行政法律关系当事人以抗辩权而维护了公民、法人或者其他组织的合法权益，能有效地发挥司法强制执行的双重功能，避免现行操作中的缺憾。

　　作者单位：河南省汝南县人民法院