改革开放以来，在邓小平法制理论的指导下，我们党和国家高度重视民主法制建设，二十多年的法制建设硕果累累，尤其是行政法制建设更是取得了令人瞩目的成就。这不仅表现为立法机关及时制订了治安、工商、税务、金融、教育、卫生、环保等部门行政法，使得部门行政法体系日渐完善，还表现为行政机关的执法水平有了较大程度的提高，更表现为成功地制定、实施了一系列基本的行政法律。如1989年出台了《行政诉讼法》，改变了传统行政法重视行政权、轻视公民权的不恰当作法，既有助于保护公民、法人和其他组织的合法权益，又有助于维护、监督行政机关依法行使职权，在中国行政法制建设中具有里程碑意义。在《行政诉讼法》的促动下，近十多年，我国相继制定了《行政复议条例》（1990）、《国家赔偿法》（1994）、《行政处罚法》（1996）、《行政复议法》（1999）、《立法法》（2000）《行政许可法》（2003）等重要法律、法规，保证了行政立法、行政执法、行政救济与司法审查有法可依。特别是在入世前后，我国有权机关依据我国宪法、法律和WTO法律及我国所作的承诺，及时采取了立、改、废等积极措施，对我国现行的法律、法规、规章和司法解释进行大清理，这样既保证了我国法制的统一性，又使我国的法律体系更鲜明地体现了市场经济的要求。在这大好形势下，笔者认为，我国行政法制建设已经表现出以下六个良好的发展趋势：一是行政法制观念进一步更新，二是行政法价值取向更趋合理，三是行政法权利（力）结构趋向平衡，四是行政法机制更加完善，五是行政管理方式趋于多样化，六是权利救济趋于多元化。

　　一、行政法制观念的进一步更新

　　行政法制观念与行政法律制度之间具有较强的互动性。尽管一个社会的行政法制观点具有相对的稳定性，但它不可能一成不变，当行政法制观念改变了，具体的行政法律制度也将由于失却社会正当性而迟早被新制度所取代。我国行政法制观念的进一步更新主要表现在两个方面：

　　（一）法治观念

　　改革开放以来，我国已发生了两种根本性的观念转变，一是从计划经济向市场经济的“经济观念”的转变，二是从人治到法治的“治国观念”的转变。江泽民同志曾在十五大报告中对依法治国的内涵作了准确的诠释，即“广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行。逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。实施依法治国方略，对于政府与普通老百姓而言，都是一件新事物，这就必然需要进行一系列的行政法制观念更新：对于国家机关工作人员而言，应该树立行政法治观念，依法办事，并在推行法治活动中发挥主导和表率作用。对于公民、法人和其他组织而言，一要强化守法意识，不做违法的事；二要树立参与意识，积极依法参与立法、执法；三要具有权利意识，通过相关的行政程序，行政复议与行政诉讼等法定救济途径维护自己的正当权益。

　　（二）平等观念

　　行政法曾经被视为一种不平等的法。这种观念在传统行政法制建设中占据主导地位。随着世界各国民主政治建设的发展，这种观念受到越来越多的挑战。我国宪法规定：“法律面前人人平等。”笔者认为，宪法中的“人”，不仅指自然人，还应当包括经济主体和行政机关，行政机关和管理相对方同样应当遵循平等原则。传统行政法学认为，在行政领域的法律关系中，行政机关处于管理者的地位，公民处于被管理者的地位，两者关系不可能平等，这是对行政法律关系的一种误解。笔者认为，从强制性的行政实体法律关系上看，行政机关居于管理者地位、处于优势，公民居于被管理者地位、处于弱势；但这只能说明行政机关与公民在强制性的实体权利义务关系中，双方权利义务关系的不对等，并非意味着双方在整体法律地位上的不平等。因为在行政程序法律关系中，公民可以运用行政程序权利制约行政权，例如行政处罚法规定的听证程序、公民陈述和申辩的程序等都旨在制约行政权的滥用。而在行政诉讼法律关系中，由于被告承担证明被诉行政行为是否合法的举证责任，因此，较公民而言，行政机关处于不利的地位。在非强制性的行政法律关系中，行政机关还可能要为自己设定义务，行政管理相对方可能从中获得相应的权益，这也是现代行政法制的一个特点。与民事法律关系不同的是，行政法关系是由若干个不对等的法律关系构成的，通过这些倒置的不对等关系构成行政主体与行政相对方法律地位的总体平等。

　　二、行政法价值取向更趋合理

　　行政法价值取向的合理性具有历史性与地域性，不存在绝对的合理性。现代行政法价值取向中的秩序、公平与自由之间的关系会日益趋向和谐、合理，这是现代行政法制发展的一个基本趋势。

　　（一）公平与效率

　　行政法内的公平，其核心内容是指公民、法人和其他组织应受到平等对待。公平往往是与竞争机会均等连在一起的，市场经济离不开公平竞争，这就决定了现代行政法必然要具有维护公平的法律价值。由于行政法所确认的权利义务结构在实质上就是对社会资源进行配置、对社会利益进行分配与再分配。因此，行政法是否有助于实现社会公平，就成为一个敏感而重要的问题。笔者认为，行政法的公平价值，既是指执法公正与司法公正，更是指立法过程中的平等对待。行政法不仅要解决公平问题，还得妥善处理公平与效率之间的关系。行政法内的公平与效率关系非常复杂，不能一概而论，具体而言：在内部行政行为中，应是效率优先、兼顾公平；在抽象行政行为中应是公平优先、兼顾效率；在强制性行政行为中，应是效率优先、兼顾公平；在非强制性行政行为中，应是公平优先、兼顾效率。

　　（二）自由

　　自由是现代行政法的重要价值。当然，这种“自由”是指公民的自由，而非行政机关的自由；是指行政法范围内的自由，而非没有边际、为所欲为的自由。也就是说，行政法的自由价值是指公民、法人和其他组织的合法行为不受任何组织与个人的非法干涉，能够在法定范围内自主决策、自由行动。自由的价值之所以在现代行政法中越来越被重视，主要是市场经济与民主政治进一步发展的需要。由于经济自由与政治民主从来都是形影不离的，这就要求现代行政法不仅要将行政管理相对方从传统行政法的束缚中解放出来，做一个能够自主决策的主体，而且还要求行政机关能够积极依法行政，充分保障公民自由的全面实现。我国在现代行政法制建设过程中，要注意处理好个人自由和法律责任、个人自由与社会责任、个人利益与公共利益、自由竞争与经济秩序之间的关系，既不能片面强调公共利益而过分限制个人自由、束缚个人发展、制约自由竞争，也不能置公共利益于不顾，片面追求个人放任自由、浪费社会资源、破坏社会秩序。

　　三、行政法权利（力）结构趋向平衡

　　如何调整公民权利与行政权力之间的关系，这是行政法制建设的主要内容。在现代社会，从总体上看，行政法主体的法律地位应趋于平等，行政主体的行政权与相对方权利应该趋于平衡，双方的利益呈现均衡化。行政法的这种权利（力）结构性的变化，顺应了现代民主政治与市场经济的客观需要，也符合宪法要求，它是现代行政法制的重要发展趋势之一。在行政法制实践中，行政法权利（力）结构的失衡普遍存在，失衡形态可大致地分为两类：一类是行政权过于集中和强大，对私人事务、社会经济生活的各个领域控制得过多过死，导致社会缺乏生机活力，并诱致行政权滥用，不利于保障公民权利；另一类是行政权过于分散或弱小，该管理的领域得不到有效管理，存在着权力空白或者权力不到位现象，从而出现社会无序甚至混乱，背离了行政法的秩序价值。

　　改革开放前，我国在城市通过单位体制、在农村通过人民公社体制对社会行使非常强大和集中的控制权，政府统揽一切，干预经济社会的各个领域，个人与社会则丧失了独立性和自主性。在立法上，一方面，当时众多的行政法规和规章将行政职权规定得非常广泛，法律规范模糊，留下很大的任意解释空间，容易导致行政机关随意扩大权力范围；另一方面，对公民权利或者不加规定，或者作简略规定，且缺乏实现这些权利的程序规定以及在这些权利受到侵犯时予以救济的规定。实践证明，这种权利结构的严重失衡既是经济发展与社会进步缺乏活力的原因，也是民主政治发展不充分的结果。改革开放后，尤其是随着社会主义市场经济目标模式的提出，与市场经济体制逐步建立和发展相适应，我国的政府职能发生了较大转变，权利（力）结构得到逐步调整，日益重视公民权利在行政法律规范体系中的地位。主要表现在以下几个方面：第一，公民权利性规范在法律规范体系中逐步增加，正在改变重权力轻权利、重实体轻程序状况。第二，调整非强制性行政行为的行政法律规范越来越多，有权机关逐渐意识到非强制性行政管理手段对于实现行政管理目标的重要性。第三，作为行政机关义务性规范的行政程序规范大量增加，公民的程序性权利受到重视。第四，立法中增加了较多的公民福利性权利规范，减少了公民的义务性规范。第五，对行政管理权限作了比较明确的界定，将一部分行政权还给市场主体，将一部分行政权移交给中介组织与社区以及其他社会组织，同时提升这些社会组织的法律地位，强调他们的“治理”作用。第六，在绝大多数的立法中，增加了公民寻求行政或司法救济的法律规范。

　　四、行政管理方式趋向多样化

　　在计划经济时代，行政管理基本上采用“命令—服从”模式，这显然与市场经济的要求不相适应，市场经济要求一个多元的、立体的、兼用强制性与非强制性行政行为的行政管理模式与之匹配。在现代行政法中，强制性行政很可能因相对方的有形或无形抵制而有损行政功效。事实上，行政机关并不总是需要运用强制性行政来强制实现行政管理目标，它完全可以运用一些权力色彩较淡的非强制性行政管理方式，通过促成相对方的自愿参与来实现行政管理目标。由于非强制性行政有助于改善行政机关与相对方之间的关系，有助于公民参与行政管理，调动其遵守法律的积极性和主动性，因此，非强制性行政在现代行政法制建设中扮演着越来越重要的角色。如行政奖励、行政合同和行政指导作为典型的非强制性行政管理方式，比较明显地体现了私法对公法的渗透。众所周知，民商法特别强调当事人的地位平等和意思自治，行政奖励、行政合同和行政指导虽然带有一定的行政色彩，当事人的权利义务并非完全对等，但是，对强制性行政而言，它们对于行政法律关系主体法律地位平等与意思自治的强调，更加接近民事行为。我们强调现代行政法制建设中非强制性行政方式的重要性，并非意味着强制性行政变得无足轻重，由于行政管理相对方在客观上具有滥用权利和自由的可能，行政主体仍要依法保留必要的强制性行政以维护行政法律秩序。不过，现代行政法中的强制性行政与传统行政法的“命令—服从”模式之间已不能等同而论，这既表现为行政主体只能依法实施强制性行政——“法未规定不可为”；也表现为强制性行政应该遵循法定行政程序，不得违背正当法律程序原则；还表现为强制性行政应该接受行政复议、司法审查以及其他的法律监督，以保护行政管理相对方的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权。

　　五、行政法机制更趋完善

　　行政法的制度体系大致包括两大类，一类是旨在调整行政主体与相对方之间的行政关系的法律制度，即“管理法”；另一类是旨在调整监督行政主体与行政机关之间监督行政关系的法律制度，即“控权法”。传统行政法的“管理法”主要依靠制约机制来制约行政管理相对方以维护行政法律秩序，“控权法”则主要依靠制约机制来制约行政权以维护公民权益。“管理法”与“控权法”都只具有制约机制与制约功能，都只强调对一方主体进行片面控制，而缺乏激励机制以激励行政主体与行政管理相对方。行政法激励机制，是指行政法既激励行政主体积极行政，为公益和私益的增长创造更多机会，又激励相对方积极实践法定权利、依法全面参与行政，监督行政权的行使，促成行政主体与相对方之间的互动与合作。制约机制与激励机制具有相对的独立性，但是，不可能将二者断然分开，制约机制与激励机制在功能上经常表现出相互依赖、共生共促的特性。譬如，激励相对方积极参与行政，既能扩张相对方权利、又有利于监督行政。现代行政法机制的制约与激励并举，正成为现代行政法制建设的一个重要趋势，现代行政法只有具备融洽的行政法制约和激励机制，才有可能充满生机与活力。一方面，我们应看到行政机关与相对方之间存在对立性、行政权力和公民权利具有冲突性、公共利益与个人利益有不一致性，因此现代行政法制必须建立制约机制，通过限制行政权作用的范围和程序、建立监督体制来制约行政权；通过对相对方行政违法行为进行制裁来制约相对方对自己权利的滥用。另一方面，行政机关与相对方之间存在着合作性、行政权与公民权利具有统一性、公共利益与个人利益具有一致性，因此要建立激励机制，鼓励行政机关工作人员发挥创造性，积极寻求最佳的管理方式以实现行政目的，在法定职权范围内积极行政、为社会提供最好的行政服务；鼓励市场主体竞争、合作、创造社会财富，并且充分发掘自身潜力，依照法定程序积极参与行政，推动行政民主化进程。这两种机制应当相辅相成、协调运作。简而言之，行政法机制激励与制约相容的实质是，正确地处理国家、社会、个人之间的关系，通过以行政法制度体系作为载体的行政法机制的协调运作，以实现国家与社会之间的良性互动、促进公共利益与个人利益的共同增值。

　　六、权利救济方式趋于多样化

　　尽管行政机关在维护社会公共利益、保障个人合法权益方面扮演着不可替代的角色，但是，由于各种原因，行政机关经常违法行使职权，侵犯行政管理相对方的合法权益。“无救济则无权利”。因此，如何为合法权益受到行政行为侵害的行政管理相对方提供完善的、具有实效的权利救济，就成为现代行政法制建设的一项重要任务。我国自从1989年制定《行政诉讼法》以来，在权利救济制度的建设方面取得了较大进步。行政诉讼、行政复议、行政赔偿、信访等权利救济方式逐步完善，这就为因合法权益受到违法或不当行政行为侵犯的行政管理相对方提供了比较充分的救济途径。但是，我国行政法上的权利救济制度仍然面临着重大的挑战：一是随着市场经济的发展，公民的权利意识日益提高，行政侵权行为时有发生，这就导致了广大人民群众对国家提供更加完善的权利救济的要求愈益强烈；二是我国已加入WTO，WTO旨在实现国际贸易自由化，消除各国政府设置的贸易壁垒，由于WTO规则的绝大部分规则是针对政府行为的，而司法审查则是保证WTO规则得以实施的重要保障，WTO在权利救济方面提出了很高的要求，我国现有的权利救济制度与之相比尚存有一段差距；三是我国政府已经分别于1997年10月和1998年10月，签署了《经济、社会与文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利公约》,由于这两个国际公约在权利救济和保障方面也有比较高的要求，这就要求我国行政法应提供更加充分有效的权利救济。现代社会行政机关拥有较大的自由裁量权，但是自由裁量权绝不是任意裁量权，行政机关在进行裁量时虽然没有法律的明确规定，但仍然需要遵守一些法律的基本原则，如平等原则、比例原则、诚实信用原则、信赖保护原则和正当法律程序原则等，而不能恣意行事。行政机关依法行政中的“法”，不仅包括国家的成文法，还包括作为法律价值载体的法律原则，倘若行政行为违反了这些原则，也同样属于违法行政，法院可以依法撤销这种行政行为。

　　我国目前对行政行为的权利救济主要包括信访、行政复议、司法审查、行政赔偿等，未来权利救济制度的发展，除了现有权利救济方式的功能将得到更进一步的发挥之外，一种新的权利救济方式——行政裁判制度有可能在我国得以普遍建立。根据国外的经验，行政裁判机构一般是由国家在普通法院之外建立的具有较强独立性的、专门的化解纠纷机构，它的组成人员主要包括法律专家、技术专家和行政事务方面的专家，其功能在于对行政行为的合法性进行审查，有的裁判机构还同时裁决民事争议。由于行政裁判机构同时具有法律与行业两方面的专业知识，可以更加有效地发挥对行政权的监督和权利补救的功能，程序较为简便，效率较高，因此，在世界各国得到广泛重视，不仅那些主要由普通法院对行政行为的合法性进行审查的英美法系国家，越来越重视行政裁判所制度的发展，即使在设有独立的行政法院的德法等国，专门的行政裁判制度也受到特别重视，它们在一般行政法院之外，还设立了众多的特别行政机构（或行政委员会），主管各专业行政领域的行政争议。我国可以借鉴外国的行政裁判所制度，在普通法院之外建立具有较高独立性的专门性行政裁判机构。

（作者单位：福建省泰宁县人民法院）