法的基本原则是指在法的适用过程中要求人们应遵守的起码的、最原始的规则。它是任何部门法在适用过程中都不可缺少的，也是立法部门在立法过程中首先要考虑和解决的问题。其主要是因为法律本身哪怕条文再多也是有限的，而社会生活是具体的、复杂的、多变的，是靠法律条文本身所不能覆盖的，法的基本原则由于其表述上具有原则性和概括性的特点，所以给法的适用留有空间，因此，当遇有法的条文所不能解决的问题时，往往通过法的原则能够解决。如我国刑法共452条，是我国所有单行法典中条文最多的，但在总则中仍需规定刑法的基本原则:法律面前一律平等、罪行法定、罪刑相适应。文字虽少，但无疑为刑法的正确适用构建了广阔的空间。再如，我国首例“笑死人”案件:两个小学生在课间嬉戏，其中一个对另一个抓痒痒，被抓的同学由于笑过了度而导致死亡，死亡学生的父母将对方父母告上法庭。人民法院的判决应依法做出，但是，找遍所有的法律都没有“使人笑死”应承担何种法律责任的规定，但事实的确是一个孩子的行为导致了另一个孩子生命的丧失，法律应该给个说法。人民法院正是基于此种考虑，最终依据民法“民事行为应‘……公平、等价、有偿”’基本原则中“公平”原则进行了判决。使本案最终找到了虽不圆满但总算可以给诉求的一方一个说法的“良方”——法的基本原则。　　

　　法的基本原则对行政法的适用尤为重要，因为行政管理涉及社会生活的各个方面，领域广泛，且不同的领域有着不同特点，从而导致行政法没有也不可能有统一、完整的法典，它只能由大量的、分散的单行法律、法规、规章构成。行政执法部门在执法时也只是执行本部门的法，正因如此，行政法的基本原则才如同一个大的框架把所有的执法行为框在其内，从而确保行政活动始终“有法可依”。行政法的原则有很多，本文仅就其中几个主要的原则以及它们之间的互补性加以阐述，从而使人们全面、准确的了解行政法基本原则在行政执法中的作用。　

　　一、行政合法性原则　　

　　合法性原则是指行政权的存在、行使必须依据法律，符合法律，不得与法律相抵触。是行政法基本原则中的基本原则，是依法行政乃至依法治国的必然要求。　　

　　（一）合法性原则的内容和要求　　

　　其一，行政职权必须依据法律的授予才能存在。这一规定包括有两方面的内容:一是行政机关的存在（设立）必须依据法律。如省级人民政府的设立由全国人民代表大会决定（宪法第六十二条的规定），正是基于此规定，海南省和重庆直辖市的设立分别是在1988年七届全国人大一次会议和1997年八届全国人大五次会议上决定并通过的。州、县级人民政府的设立由国务院决定（宪法第八十九条），所以我国最年轻的地级市—三沙市于2012年6月由国务院批准设立。可见，政府机关的设立是有着严格法律规定的，它由最高法—宪法来规定。二是行政职权的存在必须依据法律，行政职权作为国家公权力，和公民个人的私权最大的不同就在于它不是随时随地任意存在的，而是事先由法律做了明文规定的，如交警执法的权力来源于《中华人民共和国道路安全法》的规定;税务机关收税的权力来源于《中华人民共和国税收征管法》的规定等等。合法性原则的这一规定在很大程度上从源头上堵住了行政权被滥用的可能。　　

　　其二，行政权的行使必须依法进行。此项规定作为合法性原则也包括两方面的内容:一是行政机关在对国家事务、社会事务进行管理时，其实施的任何行为都必须有法律依据，即“法无明文规定不可为之”，和对普通百姓的要求正好相反，普通百姓的行为可以是“法无明文禁止即可为之”，在这一规定下，行政机关所实施的任何行为都必须有明确的法律依据，否则即是违法。如2009年发生在上海阂行区交警的“钓鱼执法”事件，对于“黑出租”的查处和取缔本无可厚非，是法律赋予交警的职权，但是如何行使这一职权，则必须按照法律的规定，光明正大的查，按照法律规定的程序去查，“钓鱼”的方式是没有法律依据的，正所谓“法无明文规定不可为之”，当然是违法的。而同样的情况对普通百姓而言则是允许的，如2006年德国足球世界杯赛结束后，有人在网上出售“决赛体育场上空的空气”，每袋50元人民币。有人对此发出“此行为违法的”质疑，其实不然，虽然空气不是商品，不能买卖，但“装进袋子里的空气就变成了商品”，只要有人买，法律是不禁止的。合法性原则的这一规定能够在最大程度上控制行政权的滥用。　　

　　其三，行政授权、委托必须有法律依据。此项规定作为合法性原则同样包括两方面的内容：一是根据实际情况，为了便于行使职权，国家通过立法把一部分行政权授予给非国家机关的组织行使，如根据《高等教育法》的规定，高等院校（事业单位组织）有权为本校的毕业生颁发学位证和毕业证，这种行政许可的行为即是高等教育法授权给高等院校的—即行政授权有法律依据。二是因为国家的行政职能相比其他职能而言涉及的领域无疑更加广泛，内容更加复杂，行为的细节更加具体，而行政机关因受人力物力的限制，所以在实践中往往把本该属于自己的职权，根据法律规定委托给其他的组织甚至个人，如《税收征管法》规定:税务机关可以将小额、零散的税收工作委托给某些组织或个人，所以在实践中我们才看到一些非税务机关的工作人员有收取税款的行为，显然这里的委托要有法律依据。合法性原则的这一规定为行政权的灵活行使做了限制。　

　　（二）合法性原则需要其他原则的补充　　

　　行政法各基本原则之间不是孤立的，而是有着密切的内在联系，这种联系表现为在适用上的互补性。　　

　　通过上述对合法性原则的分析，我们应该得出了唯一的、且应深信不疑的结论，那就是行政机关在行政管理中的任何行为都必须依法做出，否则是合法性原则所不允许的，但通过下面的案例我们将会发现如果仅仅依据合法性原则，在实践中给行政管理带来的问题。2012年7月媒体报道，四川某地一农民在自家的承包地里发现了的一根乌木，并花费了的大量的人力、物力将其挖出，于是他做了各种发财后的打算（有关部门估价一千万），就在美梦即将成真之时，此事被当地的镇政府知道，并强行将乌木拉走，之后承诺给他七万元作为奖励。政府的做法似乎也没错，因为按民法规定:埋藏物（无主）归国家所有。但按知识产权法的规定，对发现权应给予适当的奖励。于是就出现了问题，“适当的奖励”，那么何为适当？到底该给多少？对此法律是没有规定的，当然也就无法“依法做出”，显然，这里碰到了上述合法性原则所不能解决的问题，这也正是本文的立意所在。　

　　二、行政合理性原则　　

　　合理性原则是指行政行为的内容要客观、适度、合乎理性。可见，这一规定涉及的实际是道德范畴。合法性原则要求行政行为必须有法律依据，严格依法做出，而合理性原则又要求行政行为可以“适度、合乎理性”这岂不是同合法性原则相矛盾，甚至是推翻?回答当然是否定的。如上例中提出的问题，就是靠合理性原则才能解决的。　

　　（一）合理性原则存在的前提　　

　　由于行政管理涉及的都是社会生活的具体方面，其复杂性、多变性是任何立法部门在制定法律时都难以料到的，从而也就不可能做到面面俱到，但社会生活又需要规范，于是行政立法规定行政执法部门享有“自由裁量权”，显然，这里的行政自由裁量权存在就是合理性原则存在的前提和必要。　　

　　（二）合理性原则的内容和要求　　

　　其一，行政行为应符合立法的目的。行政立法的目的是保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。这一规定要求行政机关在执法过程中的每一个环节都应把“维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益”作为出发点和归宿，从而确保在执法过程中把握好自由裁量的尺度。时刻做到“心中有国家、心中有百姓”。这样看来，对于上例挖出乌木的奖励幅度似乎也不难找到答案。　　

　　其二，行政行为应建立在正当考虑的基础上。所谓正当考虑是指在执法过程中考虑了应当考虑的因素，而不应该考虑不该考虑的因素。比如在行政处罚案件中，张三因为打了李四被公安机关处罚，那么公安机关在处罚张三时必须了解清楚他为什么打李四，如果通过了解，周围群众一致认为李四一贯蛮不讲理、横行霸道—该打，于是在对张三处罚时就适用从轻减轻的情节。这就是考虑了应该考虑的因素。再如，张三和李四同时申请营业执照，条件相当，张三被许可，而李四被拒绝，原因是张三是某领导的亲戚，这就是考虑了不该考虑的因素，正因为行政执法没有建立在正当考虑的基础上，才违背了法律面前人人平等的宗旨，也是合理性原则所不允许的。　

　　（三）合理性原则需要合法性原则的规范　　

　　由于行政管理的具体性和复杂性，法律必须给执法留有空间—自由裁量。合理性原则存在的前提正是基于“行政自由裁量权”的需要。而所谓行政自由裁量权是指在法律规定的条件下，行政机关根据其合理的判断，决定作为或不作为及如何作为的权利。可见“有法律规定”是适用合理性原则的大前提，即合理性必须是在合法性的规范下操作，法律对合理性原则的规范主要体现在以下几点：

其一，法律没有规定限制条件，行政机关在不违反宪法、法律的情况下可以采取必要措施。如前所述，由于社会生活的复杂性、多变性远不是靠法律条文本身所能覆盖的，所以很多法律规范只是原则性的、概括性的，如教育法规定:各级人民政府及教育行政主管部门应当加强对学校教育经费的监督、管理;宪法规定:对非公有制经济应支持和帮助。这些规定虽然只是原则的、概括性的，但是相关部门在对教育经费的监督和对非公有制经济的态度上必须依据法律。在实践中我们也看到了这些规范所发挥的作用，如媒体最近报道某市政府对一家民办养老院的支持和帮助。　　

　　其二，法律规定了模糊的标准，而没有规定明确的范围和方式，行政机关根据具体情况采取必要的措施。如海关法规定:出入境人员携带的物品应限于自用、合理的数量。显然“自用、合理的数量”是海关法对于出入境的人员携带的物品给出的模糊的标准，到底“自用、合理”的数量是多少，由海关部门在执法时具体决定。　　

　　其三，法律规定了明确的范围、方式，由行政机关根据具体情况选择采用适当的幅度。这一规定不是行政法特有的，但却是行政法必须具备的。如治安处罚法规定:对参与赌博的人，情节严重的……并处五百元以上三千元以下罚款。显然这里的500-3000之间是明确的范围，那么在这一范围内到底罚多少，就由行政机关根据具体情况选择采用适当的幅度。　　

　　综上所述，我们不难发现合理性原则与合法性原则在适用过程中的互补性是显而易见的，缺一都可能导致执法的寸步难行。至此，我们似乎可以这样认为，有行政法的上述两个原则，行政管理就可以畅行无阻了，但是通过下面的案例我们同样会发现仅仅依据上述原则，行政执法仍然会遇到无法解决的问题。如媒体曾经报道:在长江某一河段上，河道管理部门炸沉了一艘无人驾驶、顺江而下的渡船（因为下游不远处有一座大柳。河道管理部门“炸船”的行为显然是既不“合法”也不“合理”的，是上述合法性原则和合理性原则所不能解决的。　　

　 三、行政应急性原则　　

　　行政应急性原则指在某些特殊情况下，为了国家安全、社会秩序、公共利益和公民人身财产安全的需要，行政机关可以采取没有法律依据的或与法律相抵触的措施，所以从某种意义上说，此原则是合法、合理性原则的非常原则。　

　　（一）应急性原则存在的前提　　

　　从上例我们不难发现，河道管理部门之所以炸船，是因为出现了“紧急情况”，不采取紧急措施，就可能造成“桥毁人亡”的严重后果。而类似情况是行政管理过程中经常发生的，是立法不可能顾及的。所以法律才赋予执法机关在紧急情况下的“应急权利”，可见，应急性原则存在的前提为了国家安全、社会秩序、公共利益和公民人身财产安全的需要。　

　　（二）应急性原则的内容和要求　　

　　其一，存在有明显无误的紧急避险。此规定要求，采取应急性原则必须是即将或正在发生某种危险，如不采取紧急措施，就会对国家安全、社会秩序、公共利益和公民人身财产安全造成无法挽回的损失。　　

　　其二，应急权利的行使应适当。此规定要求，采取应急性原则时，必须把握住一定的“度”，即因采用这一原则所造的损害必须小于要保护的利益，如上例“船毁”的损害远远小于“人亡”的损害。　　

　　总之，行政法基本原则之间的互补性特征，使得在实践中行政权的运用实现了更强的可操作性和灵活性，从而确保在行政管理过程中执法机关能够在最大限度内应对社会生活各种可能的发生，最终实现行政执法时时事事有法可依，依法行政。

（作者单位：江苏省淮安市清河区人民法院）