公安机关具有行政管理和刑事侦查的双重职能，治安裁决是公安机关作出的行政行为，其可诉性早已成为共识，对违反治安管理秩序的行为进行处罚裁决是公安机关的法定职权。《中华人民共和国治安管理处罚条例》（以下简称《治安条例》）第33条第一款规定：“对违反治安管理行为的处罚，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。”长期以来，对公安机关的治安裁决行为是否具备直接可诉性一直存在争论，笔者认为，治安裁决性具备直接可诉性。

　　从行政诉讼的角度分析，行政机关的行政行为氛围可诉性与不可诉性两类。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”该条第二款列举了不属于行政诉讼受案范围的几种情形。就可诉性行政行为而言，以行政相对人的起诉权是否受到限制为标准，可诉行政行为又可分为直接可诉性和间接可诉性两类。现行行政诉讼法第37条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”该条第一款规定了当事人不服行政行为有权在申请复议或提起诉讼之间作出选择，此时行政行为的可诉性除了受到选择权本身的限制外，不受其它因素制约，这种可诉性就是直接可诉性。第37条第二款对特殊情况下复议趁许和法院受理行政案件的关系作了规定，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第16条也有类似规定“……或者法律、法规规定应当先向行政复议机关提起行政诉讼的，在法定复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。”此时行政行为的可诉性受到了复议程序这个前置条件的限制，这种可诉性就是间接可诉性，即行政相对人不能直接提起行政诉讼。

　　最高法院《若干解释》对行政行为直接可诉性和复议程序的关系作了进一步明确，该解释第34、35条规定：“法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼的必经程序，公民、法人或者其他组织既提起行政诉讼又申请行政复议的，由先受理的机关管辖；同时受理的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向法院提起诉讼的，人民法院不予受理。”“法律、法规未规定性横复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，又经复议机关同意撤回复议神气功能，在法定起诉期限内对原具体行政行为提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”从行政诉讼法第37条和《若干解释》相关条款的制定逻辑上分析，行政行为的直接可诉性是原则性规定，间接可诉性是例外性规定，即只有法律、法规规定应当先向行政机关申请复议后对复议决定不服再提起诉讼的，才属于复议前置式间接可诉性的行政行为。《若干解释》第33条对此作了进一步明确：“法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”

　　当前行政审判理论和实践中普遍的观点认为，公安机关的治安裁决行为是复议前置的行政行为，其主要依据是《治安条例》第39条没有规定当事人可以直接起诉。笔者对此不敢苟同，理由如下：第一，《治安条例》是全国人大常委会通过的一部特别法，该法第39条并没有规定不服裁决的应当先申请复议，只是规定“被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡镇人民政府裁决的，在接到裁决后5日内，可以向上级公安机关提出申诉，由上一级公安机关裁决的，可以在接到通知后5日内到当地人民法院提起诉讼。”该条中规定的是“可以”而不是“应当”，由此可见，该条并没有规定申请复议是提起诉讼的必经程序，因此根据《若干解释》第34、35条的规定，当事人行使起诉权不受是否经过复议程序的限制；第二，从《治安条例》第39条的语法逻辑上分析，申请复议与提起诉讼也不是一种必要性或充分性的条件关系，申请复议对当事人提起行政诉讼不构成法律上的前置性限制；第三，从行政诉讼法第37条规定的直接可诉性（原则性）与间接可诉性（例外性）的辨证关系来看，《治安条例》没有规定直接起诉问题不应当影响和妨碍当事人直接提起诉讼，因为行政行为的直接可诉性是原则性规定，不需要单行法律法规特别规定，与此对应的是，间接可诉性的行政行为即复议前置情况才需要法律、法规作出特别规定，否则主观地扩大复议前置的外延就失之偏颇；第四，《行政复议法》第42条规定：“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准。”这里“有关行政复议的规定”当然包含了对复议前置的规定。按照新法优于旧法的法律适用原则，各级公安机关在实际操作中均告知当事人申请复议期限为60日，且可以向同级人民政府提出申诉（复议），有些公安机关的法制部门认识到治安裁决行为不属于复议前置的情况。综上，笔者认为公安机关的治安裁决行为不符合复议前置的法定条件，不属于间接可诉性的行政行为，当事人对治安裁决不服可以申请行政复议，也可以直接提起行政诉讼。

　　现代行政诉讼制度的发展趋势之一就是对当事人诉讼权利的充分保护，严格理解复议前置的条件符合现代行政诉讼的客观要求。2003年2月28日起施行的《最高人民法院关于适用<行政复议法>第30条第一款有关问题的批复》规定：“根据《行政复议法》第30条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第30条第一款规定。”这一批复同样体现了限制复议前置的时代要求，因此审判实践中对《治安条例》第39条的规定也应从严把握。

　　行政诉讼法中的起诉期限与民事诉讼法中的诉讼时效内容相近。行政诉讼法第39条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。法律另有规定的除外。”行政诉讼法未对行政机关作出具体行政行为时，没有告知当事人起诉期限的情况下，是否应当给予当事人诉权作出规定。但目前公安机关普遍采用的治安裁决书一般只交代申诉（复议）权，大多没有告知当事人起诉权和起诉期限，对此情况，笔者认为应根据《若干解释》第41条的故地确定当事人的起诉权和起诉期限，该条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道具体行政行为之日起最长不得超过2年。”因此当事人不服公安机关裁决的起诉期限不受行政诉讼法规定的3个月期限的限制。

（作者单位：河南省新乡市红旗区人民法院）