[内容摘要] 执行工作是人民法院的一项重要工作，也是人民群众和社会各界关注的热点和焦点。随着执行改革的深入，恢复执行工作所存在的问题日益突出，逐渐成为社会各界批评法院工作的焦点。究竟恢复执行的症结何在？出路何在？笔者拟从恢复执行的现状、症结所在、改革思路、解决措施等方面，初探解决恢复执行难的对策。

[关键词]：执行难　恢复执行　思路与措施

　　导语

　　恢复执行是指法院对于因出现法定事由而被阻却的执行程序，在该法定事由消失后，依当事人申请或依职权重新予以启动，继续执行原生效法律文书的一种活动。长期以来，恢复执行工作一直是法院执行工作的薄弱环节，特别是近年来随着执行工作规范化建设的加强，恢复执行的管理滞后、改革滞后、发展滞后，恢复执行案件执行难、执行慢、执行乱等问题更日益突出，逐渐成为社会各界批评法院工作的焦点和热点。做好恢复执行工作，已成为我们改进执行工作，提高执行效果，树立人民法院和执行人员良好形象的迫切需要。本文在分析恢复执行工作现状和症结的基础上，对新时期开展恢复执行工作的思路和做法进行了初步探讨，以求抛砖引玉，加强恢复执行的调查研究，进一步促进恢复执行规范化建设。

　　一、恢复执行工作的现状

　　近年来，虽然各地法院在恢复执行工作也作了不少探索和尝试，也在一定程度上取得了一些成绩，但就总体而言，恢复执行工作还不容乐观，仍然面临着严竣的挑战和艰巨的任务。

　 （一）恢复执行工作任务艰巨。长期以来，案多人少一直是法院面临的一大矛盾和难题，在恢复执行工作中，这一矛盾表现得犹为尖锐。特别是1998年开始的基金会清理整顿，在短期内严重影响了法院的收案平衡，在一定程度上更是加剧了这一矛盾。如以温州市瓯海区人民法院为例，我区共有44家基金会近10亿元逾期贷款，其中大部分需要法院催收。受此影响，在1998年到2001年期间，我们在人员基本没有增长的情况下，收案数连续三年以增过50%的增幅逐年递增。执行员人均年收案数超300件，最高的超600件。在此情况下，尽管执行人员普遍超负荷加班加点工作，但仍有心无力，没有足够的时间和精力将案件执行得彻头彻尾，每年执行案件的实际执结率仍不能超过50%，其中将近30%的执行案件仍需恢复执行。据我们初步统计，从1998年至今，这批需要恢复执行的案件累计已达4000余件，而与此同时，我们法院执行局的执行员总共只有7人，其中从事恢复执行的执行员仅有2人，并且有1人还需兼负恢复执行立案审查和执行听证等工作，力量相对任务而言极为薄弱。恢复执行案件清理积案任务仍然极为艰巨。

　 （二）恢复执行工作管理滞后。也正是由于恢复执行工作案多人少矛盾极其突出，各地法院对恢复执行工作普遍感到力不由心，尽管这几年法院执行工作改革开展得轰轰烈烈，但恢复执行工作仍相对滞后。对恢复执行案件的立案审查，多数法院没有设立专门机构，或确定专门人员，对恢复执行条件，也没有形成明确统一的标准，各地法院掌握宽严不一，随意性极大。执行人员对恢复执行案件想立就立、想办就办、想拖就拖等问题，仍不同程度存在，恢复执行不依法、不及时、不文明现象经常发生。恢复执行案号、时限、文书、案卷管理不严，管理制度非常简陋或者根本没有制订，部分法院甚至没有建立恢复执行登记簿等台帐，对恢复执行收案数、结案数、存案数等底数均不明了。这些问题的出现，使得恢复执行工作已经成为法院执行工作的一个包袱，并在一定程度上严重影响了执行工作的良性循环，以及执行工作规范化程度的提高。

　 （三）恢复执行工作矛盾尖锐。一方面，群众特别是债权人要求案件恢复执行和及时执行的呼声很高，但这些案件很大部分都因尚不具备恢复执行可能，或明显超出法院现有人力物力精力承受的案件范围，而最终未得到正常恢复执行。这使得群众要求恢复执行的主观愿望和案件恢复执行客观可能之间的矛盾不断加剧，群众或当事人的不满情绪，甚至是投诉、上访现象也日渐增多。另一方面，随着执行工作改革的深化，规范执行的呼声也越来越高，执行工作越来越细，材料越来越多，工作量越来越大。这进一步加重了恢复执行案多人少的矛盾，使得法院现有人力物力已经远远不能适应恢复执行工作任务的需要，清理积案和规范执行，恰如鱼和熊掌，已经成为恢复执行价值取向的矛盾焦点。与此同时，由于恢复执行管理的相对滞后，部分执行人员在开展恢复执行工作时，仍习惯于想立就立、想办就办、想拖就拖，用老的一套执行理念、执行方法搞暗箱操作，客观上造成当事人对法院恢复执行措施、方法甚至法院干警工作作风和工作态度不满，投诉、上访、冲突甚至是暴力抗法，也较多出现，这在一定程度上也加剧了恢复执行工作的矛盾，影响了恢复执行的效果。

　　二、分析恢复执行工作难的症结所在

　　执行难是多年来困挠司法审判的难题之一，最高人民法院在给中央的《关于解决“执行难”问题的报告》中，将“执行难”归结为四点：“被执行人难找，被执行财产难寻、协助执行人难求、应执行财产难动”。①经过多年的执行改革，法院在解除、克服“执行难”方面已经取得了重大的进展，但“执行难”的指责、抱怨并没有因此而销声匿迹，它仍然现实的存在，其中恢复执行过程中的指责和抱怨仍居高不下。人们总在埋怨，为什么历经半年甚至一年的胜诉判决所确定的权利总是得不到兑现？为什么法院的执行工作不能保证生效法律文书所确定的债权，这不是法院在打“法律白条”吗？这些指责在执行人员办理恢复执行案件过程中经常听到，使得执行人员进退两难。执行人员不禁思考：恢复执行难的症结究竟在哪里？

　　笔者认为，恢复执行工作难办，首先一个难点就是人们的观念问题。执行的理念不外乎三种，即公正、效率、和公正效率兼顾。公正是人类社会永恒追求的目标，而在今天市场经济条件下，效率同样成为人们所追求的目标，因此，公正和效率兼顾成为了符合现今时代发展的共同目标，也成为了我们执行工作中所要追求的目标。公正分为两种，有实体上的公正和程序上的公正，实体公正侧重结果，而程序公正侧重过程。建国以来，我们形成的“重实体、轻程序”的执行理念引致对执行过程中的实体公正的过分倚重。正是由于这种观念的形成，使得人们对执行性质和目标形成了不当认识，最终形成了人们对执行工作和恢复执行工作总是发出不恰当的批评，从而使法院执行工作陷入了两难境地。其实，从审判和执行的关系来看，审判是一种确权活动，而执行是审判的延伸，是对审判所确定的权利加以实现的活动。②人民法院在穷尽了执行措施和执行方法后，如果仍存在不能使当事人的权利得不到全部实现或部分实现的情形，这应是一种执行的例外，法院对于这种执行例外不应承担责任。而人们普遍认为的法院判了就应该得到实现，这实际上是给法院加了一种法外的义务，是对法院执行工作的不恰当认识，正是这种不恰当认识导致当事人在法院恢复执行时多了些指责，少了些理解。

　　其次，恢复执行工作难办，原因之一还是历史遗留问题，即某些传统的执行制度和实践不利于真正实现当事人的实体利益和程序利益。前几年，为了解决执行案件的积压问题，人民法院经常采取运动式的执行会战和集中执行，使执行程序的遵守和对当事人正当权利的尊重得不到正常的保障。正如有的学者指出，突击执行“违背了强制执行工作皆为个案执行（即审结一案，依法及时执行一案）且均须有严格的程序保障这一客观规律”，③是一种非理性行为。笔者认为，虽然法院举行的执行会战、集中执行，在一定程序上缓解了“执行难”问题，但是遗留下来的执行垃圾正是以后的恢复执行工作要解决的东西，这些正给以后的恢复执行工作的开展带来了相当大的困难，当事人的指责和不满也常会满溢于整个恢复执行过程中。

　　第三，由于恢复执行工作在前几年没有得到真正的重视，再加上恢复执行案件不需要真正的执行案号，因此对于恢复执行工作的程序性要求和执行期限性要求就相对差了一些，执行人员权力的集中和当事人主体地位的虚化就体现得更加明显一点。在实际工作中，一般由同一个执行员行使同一个执行案件的所有权力，执行员包揽执行的全过程，案件执行的时间、采取的执行措施、能否变更或追加当事人、当事人异议是否成立等基本事项都由执行员决定，这就使执行程序和执行期限得不到真正的制约，而当事人在恢复执行过程中的主体地位得不到真正的体现，参与性差，难以制约执行人员的违法违纪行为。正是由于这些原因，使有些恢复执行案件长久得不到一个令人满意的结果，使当事人在恢复执行过程中怨声不断。

　　第四，客观地说，造成恢复执行难局面的原因其实还分别存在于被执行人、社会和执行机构三个方面。就被执行人来讲，债务人现在和将来都根本没有履行债务的能力，债权人债权当然难以实现，恢复执行案件也根本就无法再执行下去。就社会来讲，首先由于社会管理机制不健全，对于债务人的财产及信用状况缺乏有效控制，以及发生“债务人难找，债务人财产难寻”的无奈；二是由于地方及部门保护主义思想在作怪，外部干扰严重，因而出现“协助执行人难求，应执行的财产难动”的局面。“在一些执行案件上，政府经常要求作些政策性的调整。很多案件都是最高法院配合政府搞了中止执行、中止审判的一系列规定。”④就执行机构来讲，法院案多人少的矛盾普遍存在，专门负责恢复执行工作的人员更少得可怜，这就使恢复执行工作的开展进度缓慢。少数执行机构对于债权人的恢复执行申请久拖不执，对于债务人的财产不查不找等，也在一定程序上使恢复执行工作难以开展。

　　三、改革恢复执行工作的三条思路

　　正由于上述原因的存在，特别是法院恢复执行案多人少的矛盾日益突出，使得各地法院对恢复执行的管理力不从心，而管理滞后又成为了恢复执行工作矛盾激化的直接诱因。因此，要抓好恢复执行工作，首先必须想办法解决，或者是有效缓解恢复执行案多人少的矛盾问题。只有在这一矛盾得到缓解、控制的基础上，我们才有条件、有能力进一步加强管理，解决恢复执行的执行难、执行慢、执行乱等问题。正是基于这一考虑，在目前的恢复执行工作中，应当有以下三种工作思路：

　 （一）恢复执行工作要结合实际，合理配置。要坚持从实际出发，根据法院自身力量和承受能力，科学设定恢复执行条件，有计划有秩序的控制恢复执行收案数量，确保恢复执行工作的规范有序开展。短期内法院不可能把几千个案件都恢复执行，也不可能满足每一位申请恢复执行的当事人，这就需要对恢复执行案件的可执行性进行认真的评估，以便集中精力，突出重点，及时处理那些已经调查核实被执行人确有履行能力的执行案件，对履行能力不明确的应指导申请恢复执行人举证，并作好说服工作。同时，在执行资源配置上，要最大限度的利用法院现有人力物力，使其发挥最高效能。例如，我们瓯海区法院在调配执行人力物力时，就按照执行权分离行使的要求，在执行局下设执行准备组、执行裁决组等机构，同时，考虑到基层法院执行裁决案件较少，执行裁决组任务相对较轻，在确定各组的职责义务时，我们就把恢复执行案件也交给该组负责办理，以平衡各组的工作量，最大限度的利用法院现有人力物力。另外，鉴于执行裁决组亦仅5人，尚不足以独立承担执行裁决和恢复执行两大任务，我们又把恢复执行工作进一步做了分解，将恢复执行案件的强制措施实施工作，交由法警队负责，以借助于法警的人力和装备，进一步缓解恢复执行工作的压力。通过合理设定职责和义务，我们法院最大限度的实现了执行资源配置，尽可能地提高了法院现有人力物力的利用率。

　 （二）管理上新收案件和恢复案件分离运作。在目前恢复执行案多人少矛盾突出，清理积案和规范执行两者相互冲突的情况下，应当突出重点，坚持以清理积案为重，在确保恢复执行案件及时执结的基础上，争取把工作进一步做细做好，逐步提高恢复执行工作的规范化程度。基于这一理由，笔者认为，在执行工作管理上要实行新老案件分离运作，即对新收执行案件和恢复执行案件采取不同的考核管理标准。近两年来，国家法律、司法解释以及上级法院的规章制度对执行程序、执行方式有了较多的规定，列入司法统计的新收案件必须跟上执行改革的步伐，如果将新老案件混合执行，由于侧重面不同，往往容易引起交叉感染，新收执行案件应注重规范，程序到位、措施到位，而恢复执行案件则要注重效率，要以案件及时执结作为最高价值取向。在可供执行的财产调查上，恢复执行应当提倡当事人主义，申请恢复执行人提供被申请人可供执行的新财产线索，法院首先对这部分财产线索和理由进行调查核实，对查证属实开展执行没有障碍的，及时启动恢复执行程序，而不强调依职权的调查被执行人财产状况的行为，以防止再重复前一执行程序的调查工作，影响执行效率。在执行工作改革上，恢复执行也应当继承发扬有效执行经验为主，不鼓励探索尝试，以少走弯路，避免因改革创新的探索而影响执行工作效率。

　 （三）执行注重效果。作为恢复执行案件，其已经历了一个执行程序停滞阶段，在一定程度上影响了当事人的期间利益。当事人对恢复执行工作的意见，相对新收执行案件而言可能会更大。因此，在恢复执行程序中，更要特别注意加强和改进执行工作，既要把握全局，统筹安排，又有注意个案公正，争取平息和化解当事人的不满情绪，减少当事人投诉和上访现象。在恢复执行中，要尽量简化程序，加快工作进度，把群众要求做的工作或者法院应当做的工作，尽量办快办好，不断提高恢复执行效率。执行人员要坚持执行措施穷尽理念，依法用足用好执行措施，及时调查控制处分当事人可供执行的财产，争取最大限度地提高执行兑现率，把实体公正落到实处。同时要转变执行理念，提倡执行公开，让当事人了解执行机构为执行案件付出的努力，通过做好释明、说服等工作，进一步赢得当事人的理解和支持，平息当事人的意见和矛盾。

　　四、解决恢复执行难的四点措施

　　1、解决恢复执行工作难，如果从根源上讲，首先要加强法制宣传和对现行信用及财产管理制度进行改革。加强法制宣传，要向当事人灌输责任风险自负的观念。当事人往往只意识到权利的产生具有风险性，而没有意识到风险存在于权利的始终，没有意识到权利的实现也是有风险性的。“执行法官追求的司法价值是不挟偏私的去穷尽法定职责，而不应以当事人债权数额实现之多寡论优劣，更不可背起债权人经商风险的包袱。”⑤当事人风险自负的理念的形成和强化，有助于使法院从“执行难”的困境中解脱出来，也有利于恢复执行工作的顺利开展。如我们瓯海区人民法院在执行阶段实行了执行风险告知制度、还推出了执行法官寄语等，使当事人对于执行过程中的所要承担的风险有了一个大致的了解。对于现行信用及财产管理制度进行改革，这不是法院能解决的事情，但是笔者觉得也有必要呼吁一下。建立健全社会信用管理体系，控制现金交易和现金流量，强化对于社会主体信用状况的监控；健全公私财产登记管理制度，增强财产流转透明度。如果上述制度能够实现，为执行工作的顺利开展也提供了一个很好的保障。

　　2、其次，在实际工作中积极探索有效的措施，正确界定恢复执行条件，做好案件分流，实现有限收案。恢复执行条件可从以下三个方面进行明确界定：一是案件属于恢复执行的法定范围。即可以恢复执行的案件必须是中止执行案件、和解案件和裁定终结本次执行程序案件三种；二是案件具备恢复执行的法定事由。和解案件表现为当事人不按期履行和解协议，中止执行案件表现为中止执行的法定情由已经消失，裁定终结本次执行程序案件主要表现为当事人已经具备金钱履行能力。三是案件符合恢复执行的客观条件。笔者认为，这个客观条件根据法院现有从事恢复执行的人力、物力和案件承受范围予以确定外，还可从以下三个层次进一步予以限定：首先，要求债权人“举证”。债权人在申请恢复执行时，除了提供相关生效法律文书等文书材料后，还必须提供被执行人可供执行的财产线索，以证明债务人已经具备履行能力、恢复执行后案件可以执结，没有其他障碍，从而避免因盲目恢复执行，导致的案件中止后恢复、恢复后中止等不良现象。其次，实行调查程序前置。在收到恢复执行申请后，在审查阶段即针对当事人提供的财产线索展开执行调查和实施控制财产措施。对于调查核实债务人确已具备履行能力的，且没有执行障碍的，可予以登记编号；对于认定案件尚不具备恢复执行可能的，可决定不予恢复执行，并作出不予恢复执行通知书，在通知书中向申请执行人说明不予恢复执行的理由。申请执行人对不予恢复执行通知有异议的，可允许其申请复议一次。再次，实行恢复执行有限收案。如果一下子几百、上千案件都有恢复执行的条件，都予以恢复执行的话，恢复执行工作既干不了，也干不好。笔者认为，可根据法院从事恢复执行的人员数，以每人每月15件或收案20件的标准确定一个恢复执行收案总数，对需要恢复执行的案件根据其编号顺序进行排序，对序号在当月收案控制总数以内的案件，予以正式立案恢复执行，对序号超过当月收案总数的案件，向申请人明确告知其申请排序位次和预定立案执行时间。通过有限收案，可促进恢复执行案件的收结案平衡，在此基础上，逐步加强管理，促进恢复执行案件的规范化建设。同时，亦通过明确界定恢复执行条件和恢复执行时间，切实解决恢复执行立案暗箱操作问题。

　　3、加强制度建设，促进执行规范进行。恢复执行有限收案的实现，为加强恢复执行工作的管理，促进恢复执行工作的规范化建设打下了扎实的基础。在此基础上，逐步加强恢复执行工作的制度建设和监督管理。可通过建立恢复执行收案登记簿、结案登记簿、债权凭证缴销登记簿和终结本次执行程序登记簿，对恢复执行的收案数、结案数、存案数与司法统计同步按月进行统计通报，确保恢复执行工作忙而不乱。同时通过建立恢复执行立案审查制度、来信来访接待制度、案件查询制度、流程管理制度，逐步把恢复执行工作纳入执行工作流程管理，实行分工协作，分权制衡，进一步提高恢复执行工作的透明度，有效克服恢复执行程序中执行难、执行慢、执行乱等现象。另外，针对恢复执行程序中执行款管理混乱等问题，可以通过制定执行款清单管理制度，要求每个执行员对其经办案件均建立执行款明细帐，详细载明执行款的收缴、发放情况，在案件报结、归档和年度统计时，依次对报结案件、归档案件和本年度办结案件的执行款收缴、发放情况制成清单，报执行局局长审批。凡案件执行款未全部发放的，不得予以报结、归档或列入年度结案数；发现超期发放的，还要视情况进行扣罚。通过执行款清单的建立和审批，进一步加强对执行款的管理，确保执行款得到及时发放。

　　4、狠抓程序公开，扩大执行效果。为了进一步提高执行效果，在开展恢复执行工作时，还应尽量通过制度规范和教育引导等方式，不断提高执行人员的程序公开公正意识，促进执行程序公开化，以进一步争取当事人理解和支持，最大限度地扩大执行效果。在实际工作中，可以确定专人负责恢复执行的信访接待和案件查询工作，使每一宗恢复执行案件的进展情况，都能得到及时便捷的查询。同时还可向当事人发放执行风险告知书等文书，书面告知当事人执行权利义务、执行风险，有针对性地向当事人释明执行文书的法律意义和执行措施的法律后果，通过告知、释明等职权行为的行使，进一步把当事人的知情权落到实处，最大限度的减少当事人因对执行工作不理解而产生的矛盾、冲突，或投诉、上访。笔者认为，执行文书的写作方式也是实现执行透明化的关键所在，执行人员应在执行文书中详细阐述执行经过，具体说明结案理由，明确告知权利救济方式。通过公开程序和说明理由，让当事人对法院的执行过程有一个系统的了解，对案件为何不能顺利执结有一个清醒的认识，在此基础上最大限度地争取当事人的理解和支持。

　　五、结束语

　　总之，执行机构在法院中占据着十分重要的地位，执行工作的好与坏，关系着人民法院的形象；关系着当事人的合法权益；关系着当事人对于人民法院执行机构的信心和信任。因此，我们作为法院工作人员，只有在实际工作中不断探索执行方式，不断强化执行工作力度，不断深化执行理论，法院的执行改革才能进一步发展，而“恢复执行难”这个社会关注的问题才可克服所有阻碍，严格依照法定程序与得当措施办事，这样我们的执行工作也将会呈现一个全新的局面。

　　作者单位：温州市瓯海区人民法院

注释：

①参见高执办：《“执行难”新议》，《人民司法》2001年第5期。

②参见寿胜年：《执行改革与审判改革比较研究》，人民法院出版社，2002年9月第一版。

③参见浙江省高级人民法院执行局编：《执行改革探索与实践》，人民法院出版社2001年版第77页。

④参见浙江省高级人民法院执行局编：《执行改革探索与实践》，人民法院出版社2001年版第77页。

⑤参见高执办：《新世纪执行工作畅想》，《人民司法》2001年第1期。