关于非诉行政执行案件执行情况的调查与思考
2003-12-19 15:40:25 | 来源:中国法院网 | 作者:江苏省响水县人民法院副院长龚春光
非诉行政执行案件是指公民、法人或者其他组织对行政机关作出的具体行政行为在法定期限内不提起诉讼、又不履行的,行政机关申请人民法院强制执行的案件 。 随着我国依法治国进程的加快,各行政执法部门行政处罚的力度越来越 大,同时申请人民法院强制执行的非诉行政执行案件也相应增多,且这类案件绝大多数集中在基层法院。而非诉行政执行案件具有一定的特殊性,我国行政诉讼法及其解释对其仅仅作出了原则规定,可操作性不强,各地法院对此类案件的执行做法不一,五花八门,不规范之处较多,有的甚至违法执行,效果不好。最近,笔者对我院自1998年以来执行的870件非诉行政执行案件进行剖析,发现有许多有待进一步规范和加强的地方。
一、存在问题
非诉行政执行案件数量不多,每年仅占我院全部执行案件的15%左右。虽然这类案件少,标的额小,目前还不为各法院所重视,但“含金量”很大,执行效果如何,直接关系到行政执法单位的管理效能和权威,同时也是法院为党委、政府行政执法部门和整顿市场经济秩序大局服务的重要一环,尤其是涉及农业税、契税、计划生育社会抚养费征收及拆除违章建筑等案件深受重视,绝不可等闲视之。从阅卷和司法实践情况看,除申请人即行政执法部门须不断提高自身执法水平外,我院在执行这类案件时也存在一些缺陷,主要有:
1、受案不规范。立案庭在受理非诉行政执行案件时除不注意收齐行政机关提交的有关证据、依据外,主要对没有超过处罚复议期、起诉期的案件也照收不误。另外,对行政机关申请法院在强制执行前财产保全案件,立案庭亦按正常立案手续移转行政庭执行。行政庭还对有的非诉行政行为违法采取先予执行措施。
2、审查不严或过严。一方面,行政庭审判人员在执行前合法性审查时仅书面审查行政处罚文书内容,却没有认真审查有关证据、依据及程序是否合法等;另一方面,对一些申请执行案件又按照审理行政诉讼案件标准来审查,对于不是明显的事实证据和依据问题,而是执法过程中的瑕疵也不放过,随意裁定不予执行。
3、准予强制执行裁定书内容不统一。办案人员大 多使用制式裁定书,裁定书的内容格式不标准、不统一,随意变动;全部案件都是用裁定书代替执行通知书,承办人员填写裁定书时,有的既不注明执行款项,也不合议并写明合议庭组成 人员。
4、执行部分款项不合法。对行政执法部门没有处罚或申请执行的加处罚款也予以执行。
5、结案单内容笼统。申请人行政执法部门在结案后仅向法院出具“此案执行完毕”的结案单,但对收到法院转交多少执行款项没有写明;有的虽未全部执行到位,行政单位表示余款放弃,但放弃多少也不反映。另外,有的办案人员为图省事竟要求被执行人直接将执行款交给申请人。
6、执行力量薄弱。全市法院对非诉行政执行案件的执行机构规定不一,有的法院由行政庭执行,有的法院由行政庭审查后全部移转执行局执行,还有的法院先由行政庭执行,对需要强制执行的案件则移转执行局执行。我院考虑行政诉讼案件较少,规定这类案件全部由行政庭执行,而行政庭只有四人,有二人年龄又大,执行大案经验不足,强制执行拆除违章建筑等类案件比较困难,其他审判人员及法警配合执行也浪费人力财力资源。
二、成因分析
1、对法律理解不深。一是行政机关申请强制执行的起始时间问题。这是关系到法院何时受案、能否执行,但迄今仍容易混淆搞错的老问题。我国行政诉讼法第六十六条规定:“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关申请人民法院强制执行,或者依法强制执行”。最高人民法院“关于执行<<中华人民共和国行政诉讼法>>若干问题的解释”(下称行诉法解释)第八十八条规定:“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为,应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出”。这里明确了行政机关申请执行其具体行政行为的起始时间是法定的起诉期限届满之日。而这个法定的起诉期限又有不同的规定,从而决定了申请的起始时间必须因法定的起诉期限不同而不同。申请执行具体行政行为的起始时间一般为行政相对人知道具体行政行为满三个月后的次日。这是因为我国行政诉讼法第三十九条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院起诉的,应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”根据这一规定,起诉期限的一般规定为三个月。如行政复议为必经程序,当事人超过60日未申请复议的,作出具体行政行为的机关一般可以申请 人民法院强制执行,不必等 待法定的起诉期限届满。这是因为,复议前置的案件,不经复议法院是不予受理的。尽管如此,一些行政机关和部分审判人员仍错误认为只要行政处罚文书送达即可进入法院强制执行程序,依据是我国行政复议 法第二十一条和行政诉讼法第四十四条分别规定:“行政复议期间具体行政行为不停止执行”,“诉讼期间,不停止具体行政行为的执行”。笔者认为,从全面准确理解上述法律条款来说,具体行政行为作出后,只是推定其合法有效,仅具有执行力,相对人可以自己履行,即使该具体行政行为被申请复议或被起诉,也不影响其在行政程序中的执行效力,但不必然具有强制执行力。如果将具体行政行为的执行变为司法执行即申请人民法院强制执行,则必须符合我国行政诉讼法第六十六条规定的全部条件。如果不这样理解 和执行的话,就有可能出现行政机关 向法院申请强制 执行而当事人同时向法院起诉,使法院无所适从的尴尬局面。因此,立案庭在受案时应认真审查有关证据、依据是否齐全,特别是按照法律规定掌握好受案时间,对不符合条件的不予受理。二是财产保全由何部门办理和先予执行问题。行诉法解释第九十二条规定:“行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院 强制 执行前,有充分理由认为被执行人可能逃避执行的,可以申请人民法院采取财产保全措施。”司法实践中,立 案庭对行政机关财产保全的申请 ,不管执行案件能否受案,都是将执行立 案连同财产保全一并转到行政庭办理,认为这样比较方便,一般保全财产后即可执结案件 。但这样做既违法,又违背案件流程管理规范要求。在执行立案前,对于行政机关作出的具体行政行为没有超过复议期、起诉期的案件,立案庭不应将财产保全直接移交行政庭办理,对未进入法院强制执行程序前的财产保全,则应视同民事诉前保全一样,由立案庭下裁定采取保全措施,待行政机关申请执行立案时,方可将保全材料和立案手续一并移转行政庭审查执行,否则会出现如保全房屋、车辆后无法处理而超执限问题。另对先予执行,行诉法解释第九十四条明确了先予执行的前提是在诉讼过程中,即行政诉讼的提起是先予执行的前提,但也不必然产生先予执行的法律后果,而非诉行政行为不适用此条解释,因为行政诉讼的提起完全取决于行政相对人,那么非诉行政行为没有先予执行的法律依据。因此,法院不可盲目地按照行政机关的要求,随意采取先予执行措施。
2、执法不 严。一是法院能否强制执行行政机关加处罚款和滞纳金。阅卷发现,行政庭办案人员对行政机关未申请或申请法院执行的加处罚款也予以执行,理由是加处罚款同样是行政处罚中的制裁措施,只要行政处罚文书中有“加处罚款”字样,加处罚款就属于执行内容。对滞纳金也同样如此。笔者认为,加处罚款是指被处罚的当事人在无正当理由不履行行政机关的罚款处罚决定时,行政机关可以在原处罚决定的基础上,增加罚款的额度,每日按罚款数额的百分之三加处罚款,这是一种加罚措施,是对不履行行政法上的义务的当事人设定的新的处罚,用于当事人不履行行政处罚罚款决定时,用加处罚款这一执行罚形式来促使当事人履行义务。虽然它是一种行政强制措施,但区别于司法强制执行措施。我国行政处罚法第五十一条规定:“当事人逾期不履行行政处罚决定 的,作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施:(一)到期不缴纳罚款 的,每日按罚款数额的百分之三加处罚款;(二)根据 法律规定 ,将查封、扣押的财物拍卖或者冻结的存款划拨抵缴罚款;(三)申请人民法院强制执行”。从该条可以看出,采用哪种措施,由行政机关根据案件具体情况进行选择。加处罚款与申请法院执行同为强制执行方法,它本身不是执行内容,因此不能成为申请强制执行的内容,行政机关可以采取其它的措施解决。但滞纳金与加处罚款不同,滞纳金是规费交纳人不按规定缴纳规费,加处罚款是当事人逾期不履行行政处罚规定。滞纳金适用于行政征收行为,它是行政处罚的形式之一,当事人不履行,行政机关可以申请人民法院强制执行,但对行政机关没有申请执行滞纳金的,法院也不可主动执行。因此,法院只能依法执行行政机关申请执行的滞纳金,而无依据执行行政机关申请执行的加处罚款。二是相关执行手续问题。阅卷发现,非诉行政执行案件卷宗相对于诉讼执行卷宗而言有一些不完备之处。其主要原因是办案人员随意性大,上级法院又无统一规定,不太重视,指导较少,各法院大都是根据理解自行其事。对于强制执行裁定书的内容。根据法律规定,人民法院对行政机关申请法院执行的具体行政行为进行合法性审查后,应就是否准予强制执行作出裁定。因此,既然准予强制执行裁定书是法院 进入执行前的首道法律手续,那么该裁定书的内容就应完整规范,裁定书中要指定被执行人自动履行的标的、期限,并注明拒不执行生效具体行政行为的法律后果;对于审查具体行政行为合法性问题。行诉法解释也明确规定由合议庭进行审查,即必须合议庭合议决定,而不是由承办人员独立审查,这是保证办案质量的需要;对于行政机关的结案单问题。一方面,行政案件的执行具有不可和解性,即在执行过程中,双方当事人不得自行协商变更执行内容,因此,有的行政机关在法院没有执行到全部执行标的情况下,只好在接受部分执行款项后就笼统交给法院一份结案单,另一方面,法院办案人员为了结案 对无法全部执行到位的案件也动员行政机关给一份结案单。这样做有许多弊端,主要使法院无法查考案件有无彻底执行全部标的。正确的做法是,法院应将全部执行款项移交行政机关,行政机关应在写明收到的款项同时说明是否执行完毕。
3、执行机构不统一。目前,非诉行政执行案件的执行机构在我市各法院很不统一,有的法院由行政庭执行,有的法院由执行局执行,有的法院规定先由行政庭执行,需要强制执行的则移转执行局执行。执行机构不统一的主要原因是上级法院没有明确规定这类案件由执行局执行,特别是行诉法解释第九十三条也规定这类案件需要强制执行措施的,由本院负责强制执行非诉行政行为的执行机构执行,有一定的灵活性。主要考虑行政庭审查具体行政行为合法性,再去执行其有利的方面多一些,如由行政庭审查后全部移转执行局执行,有可能在两个部门间发生扯皮现象。笔者认为,非诉行政执行案件应统一由执行局执行更有利。首先非诉行政执行案件有一定的特殊性,不是由法院审理 后作出的判决,而是由行政机关作出的决定,但法院应该对决定进行审查后,才能进入执行程序,法院对具体行政行为合法性的审查,实质上是一种实体性审查,审查的结论须采用裁定的方式作出,就其性质和效力而言,与诉讼活动没有大的区别,因此,从审执分离和相互制约要求来说,所有执行案件都应归口,由执行局执行比较规范;其次,执行局是法院的专业执行机构,执行力量强大,对所有执行案件可根据地区分布情况统一调度,由行政庭强制执行案件,势必动用很多人力、警力,造成人力资源浪费 ,还会因为执行业务不熟,导致执行的效果不佳。
三、几点建议
1、最高人民法院应修改司法解释细化有关非诉行政执行案件的规定。现有行诉法解释对非诉行政执行案件的规定过于笼统,可操作性不强。鉴于非诉行政执行案件一直统归法院执行案件的实际情况,建议最高人民法院将非诉行政执行案件一起纳入<<关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)>>或<<人民法院强制执行法>>之中,规定这类案件的执行方法,这样就能更加规范非诉行政执行案件的执行。
2、统一非诉行政执行案件的执行机构。最高人民法院应明确规定非诉行政执行案件由执行局(执行庭)执行,如最高院暂不能统一,起码全省或全市法院应先统一规定由行政庭合议庭对非诉行政执行案件进行合法性审查,然后移转执行局执行。如考虑部分法院行政庭审理的诉讼案件少,工作量不足问题,可根据 目前非诉行政执行案件强制执行所占比例较少、执行标的额小等情况,各法院可灵活规定行政庭除对具体行政行为进行合法性审查外,自执60%这类案件,另40%案件即可能需要强制执行的案件则移转执行局执行,以后随着行政诉讼案件的增多,逐步将这类执行案件移交执行局统一执行。
3、对非诉行政执行案件也可发放债权凭证。当前,随着执行工作机制改革力度的加大,全国法院普遍在执行程序中实行债权凭证制度,这一制度确实促进了执行案件的管理,也明确了案件当事人的义务。虽然非诉行政执行案件比较特殊,但这类案件的被执行人同样有暂无财产可供执行或现有资产经强制执行不足全部标的问题,以往都是按中止执行处理或动员行政机关给结案单来结案,在一定程度上损害了国家的利益,而且中止案件在法院内部也不属结案 。因此,从非诉行政执行案件的不可和解性和法院对执行案件的管理出发,根据外地经验,对非诉行政执行案件也规定可发放债权凭证。
4、对非诉行政执行案件进行听证审查不宜一刀切。虽然法律无明确规定对非诉行政执行案件进行听证审查,但目前有的法院为了最大限度地保护行政相对人的合法权益,正积极尝试引入听证制度,具有一定积极意义。笔者却认为,对非诉行政执行案件进行合法性审查并不需要统一采用听证程序,因为这类案件毕竟经过了复议或起诉期,行政相对人也没有提出异议,已丧失了司法救济权,而且司法实践中经过法院合议庭审查下裁定后,被执行人对其实体和程序不服的很少。因此,除特殊重大、复杂案件可举行听证审查外,正 常案件就没有必要再繁琐地进行听证审查,那样容易形式主义或延误执行时机。
5、统一强制执行裁定书样式。根据目前各法院对非诉行政执行案件强制执行裁定书不统一情况,建议最高人民法院或省高院、市中院 尽快下发强制 执行裁定书样式,以便各法院规范这类案件的管理。另外,鉴于非诉行政执行案件的特殊性,这类案件不一定与其它执行案件一样,在受案后三日内向被执行人发出执行通知书,而是在下发准予强制执行裁定书中注明被执行人应履行的标的、期限等事项,即裁定书已实际代替了执行通知书,执行通知书就不须再发给被执行人了。
责任编辑:陈思
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