【内容提要】行政处罚法规定行政机关在收集证据时，可以采取登记保存措施，但在行政执法过程中，会出现行政机关逾期登记保存行政相对人物品的情形，行政相对人是否有权获得国家赔偿，本文对此问题进行了初步的探讨。

　　【关键词】登记保存　逾期　 赔偿

　　 A县烟草专卖局在对烟草零售业主实施检查过程中，发现业主X有违法经营烟草制品的行为。随对其部分烟草制品采取了登记保存措施，并将其所保存物品拉回了A县烟草专卖局存放。事隔一月有余，仍未作出处理。业主X一纸诉状将A县烟草专卖局诉至法院，请求确认A县烟草专卖局行政检查行为违法，并赔偿因超期保存给原告造成的损失。

　　《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”。那么，业主X的诉讼请求是否应该支持，笔者认为首先应弄清以下问题：

　　一、登记保存的物品应由谁来保管。对此，实践中存有两种做法，其一，就地封存，由相对人负责看管；其二，行政执法机关将保存之物带回本机关封存。对这一问题，笔者认为，行政处罚法虽然没有规定登记保存之物必须就地封存，但登记保存的目的是为了在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下采取的一种强制措施，是为以后的行政处罚收集证据，使处罚做到有据可依。登记保存是证据保全措施，因此，采取就地封存比较妥当。如果是由行政机关带回本机关封存，难免使当事人产生行政机关对封存之物实施“调包”的合理怀疑。当然，登记保存并不仅限于就地封存，也可以是经相对人同意的其他地方，但保存时，应责令相对人负责看管。

　　不论是就地封存，还是行政机关将保存之物带回本机关封存，对登记封存物品的管理责任应当本着“谁控制谁负责”的原则确定。就是说，就地封存的由行政相对人负责保管，此时，行政相对人虽然对该物品不能转移、处分，但该物品仍在其实际控制之下，其有能力履行保管责任。行政机关带回本机关封存的，自然由行政机关承担保管责任。　　

　　二、登记保存的时间可否延长。从行政处罚法第三十七第二款的规定来看，行政机关采取登记保存措施后必须在7日内作出处理决定，不可延长。但从行政执法实践来看，这一法定时间（7天）很难得到真正落实。其一，行政机关对这一法定时间认识不够，认为登记保存后，几天内作出处理决定是行政机关自由裁量的事；其二，有些行政机关把登记保存与查获违法物品混为一谈，只要登记保存了，便是对所保存的物品没收了，从此不再处理。基于以上主观的认识，有些行政机关对于登记保存的物品不会积极地在法定时间内及时作出处理，以致影响了相对人的合法权益。

　　当然，行政机关在行政执法中，还会遇到许多非因行政机关主观因素而难以解决的问题。行政机关在执法检查中，对于一些可能是违法的物品，如假烟、假酒、劣质食品等等。当场检查只能是凭直觉对所查物品真假作出判断，是真是假有待于专门机构作出鉴定来确认。对所登记保存的物品进行鉴定需要一定的时间，7天的法定时间，对有些物品的鉴定，如行政机关自身对某些物品有鉴定资质的，能够满足；对有些物品的鉴定，如物品有待送检的，则可能不能满足。因此，对于后者，让行政机关在7天内对所登记保存的物品作出处理，不符合客观实际。而按行政诉讼法的要（下转第107页）（上接第102页）求，行政机关对登记保存的物品未在7天内作出处理，便是程序违法。程序违法，行政机关就要承担败诉的法律后果。由此看来，7天的法定时间，对于某些行政案件来说，不能满足操作程序的要求。

　　笔者认为，行政处罚法在立法时，虽然对于登记保存的时间提出了3天、7天、15天的建议，最后折衷而确定为7天，但是，仍然没有对某些特殊案件（如有待送检的）考虑进去，致使行政机关在查处这类案件时受到程序规范的约束，不能有效地查处违法案件。为此建议立法机关对这一法定期限作出修改，可从鉴定权限上加以限定。（一）行政执法机关对所登记保存的物品自身有鉴定资质的，执行行政处罚法第三十七条第二款的规定；（二）行政执法机关对所登记保存的物品有待送检的，若鉴定部门不能及时作出鉴定，可能导致行政执法机关在7天内不能作出处理决定，可以适当延长行政机关的处理期限。是规定一个延长期，如7天、15天，还是参照诉讼法的规定，将行政执法程序暂时中止，待作出鉴定结论后继续处理，有待立法机关来确定。

　　三、逾期登记保存的后果。行政处罚法三十七条第二款只规定了行政机关对登记保存的物品应当在7日内作出处理，而未规定逾期后带来的法律后果。实践中，对此，也有不同的意见:一种意见认为登记保存的物品超过7天而未作出处理，登记保存自行解除。这种观点在其他行政法律、法规中有类似规定，如《无照经营查处取缔办法》（中华人民共和国国务院令第370号）第十二条第一款规定：“工商行政管理部门应当在查封、扣押期间作出处理决定。工商行政管理部门逾期未作出处理决定的，视为解除查封、扣押”。另一种意见认为，登记保存的物品超过7天而未作出处理的，行政机关应赔偿因保存相对人的财产而给相对人造成的直接损失。因为行政机关的逾期保存，使相对人无权支配其财产，相对人无权对保存的财产进行处分、收益，所以逾期保存会影响到相对人的权益，给相对人造成一定的损失。对由此造成的损失，行政机关应当赔偿。

　　笔者同意后一种意见，因为，(一)就行政主体而言，相对人处于弱势的地位，不对行政权力加以约束，就容易放纵行政权力的滥施，依法行政就会成为空谈。(二)从权利义务对等的角度讲，登记保存是行政机关的权力，在法定期限内作出处理是行政机关的义务（职责）；登记保存的逾期，就意味着相对人合法的财产仍处于行政权的控制之下，显然是侵犯了相对人的权利，使相对人的权利义务失衡。(三)法律平等地保护公民、法人和其他组织的合法权益，任何机关、组织、个人无权超越法律规定而占有、控制他人财产。

　　基于以上分析，笔者认为，该案中，业主X的诉讼请求，法院应予支持。

　　（作者单位:山东省广饶县人民法院）